§ 3. Поведение законодательных органов

Законодательные органы занимают центральное положение в организации государства. Принимаемые ими акты выражают официальную позицию государства. Квалификация поведения законодательных органов государства является общепризнанной нормой международного права, подтвержденной обширной судебной практикой. Постоянная палата международного правосудия по делу о некоторых германских интересах в польской Верхней Силезии (1926 г.) определила, что "с точки зрения международного права... национальные законы... являются волеизъявлением и видом деятельности государств..."*(311)

Это положение практически единодушно поддерживается доктриной. П.М.Курис пишет: "Принцип ответственности государств за противоправное поведение законодательных органов является общепризнанным"*(312). Вопрос о присвоении государству поведения его законодательных органов довольно часто затрагивается авторами, исследующими проблему международной ответственности. Но обстоятельных исследований этого вопроса немного*(313). Между тем его значение существенно возрастает в условиях глобализации.

Интернационализация общественной жизни определяет тот факт, что международное и внутреннее право все чаще касаются одних и тех же вопросов. Отсюда растущее значение проблемы их гармонизации*(314). С другой стороны, такое положение расширяет возможности возникновения противоречий между национальным правом и правом международным. Приходится констатировать, что в целом правовые системы государств не готовы к новому уровню взаимодействия с международным правом. Причин тому немало, но, пожалуй, главная из них состоит в низком уровне международно-правового сознания парламентариев.

Это обстоятельство довольно часто отмечается специалистами. Американский профессор Р.Тернер констатирует: "К сожалению, Конгресс в целом понимает международное право не в большей мере, чем большинство американцев"*(315). Ситуация в других странах принципиально не отличается.

Известно немало случаев, когда издание противоречащих международному праву законов вызывало серьезные осложнения в отношениях между государствами. Особенно богата такими случаями практика конгресса США*(316). Достаточно вспомнить Закон о взаимном обеспечении безопасности 1951 г., который предусматривал финансирование подрывной деятельности против социалистических стран. Как известно, он вызвал весьма энергичную реакцию со стороны последних.

Социалистические страны не были единственным объектом международно-противоправных законов США. Начиная с 1950-х гг. экстратерриториальное применение американского законодательства об экспортном контроле было предметом постоянных споров между США и их союзниками*(317). Известный швейцарский юрист Л.Вильдхабер по этому поводу писал: "Во имя своих национальных интересов и продвижения своих экономических концепций Соединенные Штаты готовы... обязать весь мир уважать их антитрестовские законы"*(318). В конце концов другие страны вынуждены были в качестве меры противодействия принять законы, препятствующие экстратерриториальному применению законов США (так называемые "блокирующие законы")*(319).

Американские законы установили экономическое эмбарго в отношении Кубы. Эти действия неоднократно осуждались ООН. Так, в 1994 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 49/9 "Необходимость прекратить экономическое, торговое и финансовое эмбарго, установленное Соединенными Штатами Америки против Кубы". В резолюции была выражена озабоченность "продолжающимся изданием и применением Государствами-Членами законов и постановлений, экстратерриториальное действие которых затрагивает суверенитет других государств...". Ассамблея подтвердила свой призыв ко всем государствам воздержаться от принятия и применения указанных законов "в соответствии с их обязательствами по Уставу Организации Объединенных Наций и международному праву". Против резолюции голосовали лишь США и Израиль*(320).

Осуждение со стороны ООН не остановило США. Так, в 1996 г. был принят закон "Либертад", ужесточивший блокаду Кубы вплоть до распространения на иностранных бизнесменов уголовной юрисдикции США. С протестом против закона выступила Комиссия ЕС. МИД России протестовал против стремления США поставить свое внутреннее законодательство над международным правом*(321).

Случаи принятия законов, противоречащих обязательствам государства по международному праву, встречаются в практике и других стран. В 1966 г. Бундестаг ФРГ принял Закон об освобождении от германской юрисдикции на ограниченный срок, за которым последовали и другие акты, дающие возможность органам ФРГ осуществлять юрисдикцию в отношении немцев, "местожительство или обычное проживание которых находятся вне пределов действия Основного закона". ГДР неоднократно заявляла протест против такого рода нормативных актов. Так, на встрече с канцлером ФРГ в мае 1970 г. глава правительства ГДР заявил, что указанные акты представляют собой постоянное и серьезное нарушение общепризнанных норм международного права*(322).

Приведенные факты свидетельствуют о серьезном значении проблемы конфликта законов и международных обязательств, а следовательно, и о значении норм относительно ответственности за принятие и применение международно-противоправных законов. В принятом Третьей комиссией Гаагской конференции по кодификации международного права 1930 г. проекте содержалось положение, согласно которому ответственность возникает, когда ущерб порождается "как из того факта, что государство приняло законодательные постановления, несовместимые с его международными обязательствами, так и из того факта, что государство не приняло законодательных постановлений, необходимых для выполнения этих обязательств"*(323).

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что наступление ответственности за поведение законодательного органа связывается с элементом ущерба. Объясняется это тем, что Конференция рассматривала нормы об ответственности за ущерб, причиненный иностранцам. Возникает вопрос - является ли наличие этого элемента обязательным во всех случаях? Доктрине известны различные точки зрения по данному поводу.

Отечественные юристы в основном придерживаются той точки зрения, что государство при всех условиях несет ответственность за издание закона, противоречащего его международным обязательствам*(324). П.Курис считает, что "среди действий законодательного органа, порождающих международную ответственность государств, в первую очередь, следует указать издание закона или другого нормативного акта, противоречащих международным обязательствам государства"*(325). Аналогичные взгляды высказывают и другие юристы*(326). Э.Хименес де Аречага и А.Танзи считают, что издание закона, противоречащего международному праву, "влечет за собой международную ответственность этого государства"*(327). По мнению других авторов, ответственность наступает лишь в случае применения соответствующего закона, которое наносит ущерб правам другого государства*(328).

Ни практика государств, ни международная судебная практика не дают определенного ответа на этот вопрос. Думается, однако, что с точки зрения современного международного права сам факт принятия международно-противоправного закона представляет нарушение международных обязательств и, следовательно, порождает ответственность. В определенной мере это мнение подтверждается Статьями об ответственности государств и Комментарием к ним, в которых речь идет о поведении законодательных органов в целом без каких-либо оговорок. О том же свидетельствуют и приводимые в Комментарии выдержки из решений международных судов.

В приведенном выше документе Гаагской конференции 1930 г. говорится, что ответственность возникает, когда ущерб вытекает "из того факта, что государство не приняло законодательных постановлений, необходимых для выполнения этих обязательств". Это положение справедливо именно для случая, когда имеет место ущерб. Если же этот элемент отсутствует, то положение несколько иное. Как мы знаем, противоправным деянием является не только действие, но и бездействие, влекущее нарушение обязательства. Поэтому государство несет ответственность и за непринятие закона, необходимого для реализации обязательства. Но, как правило, такая ответственность наступает лишь в том случае, если принятие соответствующего закона прямо предусмотрено. Это мнение разделяется многими авторами*(329). Объясняется это тем, что государство может обеспечить выполнение обязательства и без принятия соответствующего закона. Представляется, что ответственность наступает и в том случае, когда принятие закона совершенно необходимо для выполнения обязательства, когда такое действие как бы презюмируется.

Ответственность наступает и в случае отказа государства отменить закон, если это предусмотрено обязательством или прямо вытекает из него. В консультативном заключении 1925 г. Постоянная палата международного правосудия высказала следующее положение: является само собой разумеющимся принципом то, что "государство, которое приняло на себя действительные международные обязательства, обязано произвести в своем законодательстве такие изменения, какие могут быть необходимы для обеспечения выполнения принятых обязательств"*(330).

Нередко высказывается мнение, согласно которому государство несет ответственность не только за законы, но и за иные акты своих законодательных органов, например, резолюций, обращений, в случае их противоречия международным обязательствам*(331). Действительно, в международной практике принято заявлять протест против принятия такого рода актов. В подтверждение зачастую ссылаются на протест Великобритании в 1919 г. по поводу принятия сенатом США резолюции с выражением симпатии к стремлению ирландского народа иметь избранное им правительство.

Случаи протеста на резолюции законодательного органа встречаются довольно часто, особенно когда они отражают официальную позицию государства по вопросу, затрагивающему суверенные права другого государства. Это имеет место и в том случае, если резолюция принимается не парламентом в целом, а его комиссией. В 1983 г. комиссия по иностранным делам сената США приняла резолюцию "о будущем Тайваня". В резолюции, в частности, говорилось, что будущее Тайваня должно быть решено путем, приемлемым для народа Тайваня и в соответствии с законами, принятыми конгрессом США. В ноте правительства КНР, направленной администрации США, был заявлен протест против подобной акции, которая была расценена как посягательство на суверенитет Китая и вмешательство в его внутренние дела. В ноте говорилось, что принятие резолюции о будущем Тайваня представляет собой грубое нарушение общепризнанных норм международных отношений*(332).

Резолюция парламента или его органа, несомненно, является актом государства. Если к тому же резолюция противоречит международным обязательствам государства, то налицо оба элемента международно-противоправного деяния. Тем не менее, пока она не претворяется государством в жизнь, юридическая ответственность не наступает. Речь может идти лишь о политической ответственности. Как уже отмечалось, даже принятие противоречащего международному праву закона не всегда порождает международную ответственность. Это положение подтверждается как международной судебной практикой, так и Комментарием к Статьям об ответственности государств. В них говорится об ответственности за законодательную деятельность.

Анализ дипломатической практики свидетельствует о допустимости протестов как против готовящихся законопроектов, так и против иных актов законодательных органов. Но такого рода упреждающие дипломатические действия еще не означают наступления юридической ответственности*(333).

Изредка высказывается мнение, согласно которому государство несет ответственность даже за высказывания депутатов в парламенте, если они содержат одобрение международно-противоправных действий*(334). Однако это мнение не находит подтверждения ни в доктрине, ни в практике.