§ 6. Кодификация права международной ответственности а) Доктринальная кодификация

Проблема кодификации норм, относящихся к международной ответственности начала обсуждаться научными учреждениями после решения Лиги Наций 1924 года провести конференцию по "прогрессивной кодификации международного права". В 1926 году Японская ассоциация международного права разработала проект кодекса международного права. Глава 2 кодекса затрагивала проблему ответственности в традиционном плане: "Нормы, касающиеся ответственности государств в отношении жизни, личности и имущества иностранцев"*(120).

В 1927 г. Институт международного права принял резолюцию "Международная ответственность государств за ущерб, причиненный на их территории личности или имуществу иностранцев"*(121). Резолюция содержала проект статей, которые, в частности, касались обоснования ответственности государства, установления ответственности за противоправные действия и ее последствий.

В 1929 г. юридический факультет Гарвардского университета в том же плане разработал проект конвенции "Международная ответственность государств за ущерб, причиненный на их территории личности или имуществу иностранцев"*(122). В 1956 г. этот проект был там же существенно переработан и получил название "Проект конвенции о международной ответственности государств за ущерб, причиненный иностранцам"*(123). Сделано это было по предложению секретаря Комиссии международного права ООН. На сессии Генеральной Ассамблеи 1960 г. представители ряда государств подвергли критике Секретариат за то, что он обратился к Гарвардскому университету с просьбой подготовить новый проект, считая, что он не имел права на это без решения Комиссии. Указывали на то, что в результате этого спецдокладчик консультировался только с этим Университетом и не обратился к научным учреждениям других стран. Как следствие в докладе учтены лишь некоторые концепции, не являющиеся общепризнанными*(124).

Еще один проект на ту же тему был подготовлен в 1930 г. Германской ассоциацией международного права. Как и в проекте Института международного права, в нем содержался ряд положений, касающихся международной ответственности в целом*(125).

Проекты кодификации норм об ответственности государств готовились и отдельными учеными. Особого внимания заслуживают проекты двух немецких юристов. В 1927 г. К.Штрупп опубликовал проект договора об ответственности государств за международно-противоправные деяния*(126). В 1932 году вышла в свет работа А.Рота, содержавшая проект конвенции об ответственности государств за международно-противоправные деяния*(127). Оба проекта примечательны тем, что содержат нормы, относящиеся к ответственности государств за любое правонарушение, а не только за правонарушения в отношении иностранцев.

B) Официальная кодификация

В 1924 г., "желая увеличить вклад Лиги Наций в дело прогрессивной кодификации международного права", Ассамблея Лиги приняла резолюцию о создании комитета экспертов, которому поручалось определить круг областей международного права, кодификация которых наиболее желательна и осуществима*(128). Комитет в 1924 году отобрал семь тем и составил по ним вопросники для рассылки государствам. Вопросник 4 касался темы "Ответственность государств в отношении ущерба, причиненного на их территории личности и имуществу иностранцев". Как видим, традиционная постановка вопроса*(129). Двадцать правительств высказались за кодификацию норм об ответственности без всяких оговорок, пять - с оговорками, четыре заявили, что не верят ни в возможность, ни в целесообразность затеи.

Конференция по кодификации международного права состоялась в Гааге в 1930 г. Комитет по ответственности за ущерб иностранцам рассмотрел вопрос и принял текст 10 статей (основания ответственности, объективный и субъективный элементы международно-противоправного деяния). Комитет счел нецелесообразным придавать статьям определенную форму и заявил, что не может представить определенные выводы. Конференция ограничилась принятием к сведению сложившейся ситуации*(130). Нельзя не согласиться с мнением о том, что "могучие государства на самом деле не желали связывать себе руки"*(131).

Все это свидетельствует о том, с каким трудом шел процесс кодификации норм об ответственности, имеющих существенное значение для эффективности международного права. Изучение соответствующих материалов свидетельствует, что причина подобного положения заключалась не в юридических сложностях, хотя и их нельзя отрицать, а в политике крупных государств. Тем не менее, потребность в нормах об ответственности становилась все более настоятельной. Без этого развитая система международного права не могла должным образом функционировать. Не случайно Комиссия международного права ООН на первой же своей сессии 1949 года определила в качестве одной из тем, подлежащих первоочередному рассмотрению, международную ответственность. Тем самым было положено начало новому этапу в формировании норм об ответственности.

В 1953 г. Генеральная Ассамблея приняла специальную резолюцию по этому вопросу, предлагавшую Комиссии международного права приступить к кодификации принципов международного права, регулирующих ответственность государств. При этом подчеркивалось значение этой работы: "...Для поддержания и развития мирных отношений между государствами желательно кодифицировать принципы международного права, которыми определяется ответственность государств" (резолюция 799 (VIII) от 7 декабря 1953 г.).

В 1956 г. специальный докладчик Ф.Гарсиа-Амадор представил свой первый доклад по теме об ответственности государств за ущерб, причиненный иностранцам. Такой традиционный подход отражал в основном практику промышленно развитых стран, осуществлявших экономическую экспансию. В ходе последующего обсуждения такой подход подвергся критике со стороны ряда членов Комиссии, считавших, что кодифицировать необходимо общие нормы об ответственности государств. Г.И.Тункин заявил, что предложенный проект посвящен не столько ответственности, сколько правам иностранцев. В нем доминирует позиция США*(132). Это мнение было поддержано рядом юристов из развивающихся стран. Египетский юрист Эль-Эриан говорил о необходимости кодификации норм об ответственности за нарушение принципов Устава ООН, запрещающих агрессию и колониализм*(133).

Это мнение было поддержано представителями ряда государств при обсуждении доклада Комиссии Генеральной Ассамблеей в 1960 г. Они утверждали, что недопустимо ограничивать вопрос об ответственности государств ответственностью за ущерб, причиненный иностранцам. Необходимо более широкое рассмотрение вопроса, рассмотрение норм об ответственности государств за нарушение государственного суверенитета, независимости, территориальной целостности и права народов на самоопределение*(134).

В результате Комиссия в 1962 г. приняла решение рассматривать ответственность государств в целом. Генеральная Ассамблея поддержала это решение при обсуждении доклада Комиссии в том же году, указав, что при рассмотрении вопроса об ответственности государств следует уделять "должное внимание рассмотрению целей и принципов, провозглашенных в Уставе Организации Объединенных Наций" (резолюция 1765 (XVII) от 20 ноября 1962 г.).

В 1963 г. Комиссия назначила специальным докладчиком Р.Аго, который к 1979 г. представил восемь докладов, отразивших новый подход к кодификации норм об ответственности. Докладчик исходил из того, что статьи должны установить "принципы, регулирующие ответственность государств за международные правонарушения".

В 1975 г. Комиссия одобрила следующую систему проекта статей: часть первая - происхождение международной ответственности, часть вторая - содержание, формы и объем ответственности, а возможная третья часть - урегулирование споров и имплементация ответственности*(135).

В 1980 г. Комиссия в предварительном порядке в первом чтении приняла первую часть проекта статей, посвященную происхождению ответственности. В связи с избранием Р.Аго судьей Международного Суда Комиссия в 1979 г. назначила спецдокладчиком В.Рифагена, который с 1980 по 1986 г. представил семь докладов, касающихся частей второй и третьей. В 1987 г. Комиссия назначила спецдокладчиком Г.Аранжио-Руиса вместо В.Рифагена, срок полномочий которого как члена Комиссии истек. К 1996 г. Г.Аранжио-Руис представил восемь докладов. В 1996 году Комиссия завершила первое чтение проекта статей и через Секретариат ООН направила его на отзыв правительствам.

В связи с истечением полномочий Г.Аранжио-Руиса Комиссия в 1997 г. назначила спецдокладчиком Дж.Кроуфорда, который в 1998-2000 гг. представил три доклада, подготовленных с учетом замечаний правительств, новых тенденций в практике государств, судебных решений и теоретических исследований.

В 2001 г. Комиссия завершила обсуждение проектов статей. Основное внимание было уделено двум проблемам - серьезным нарушениям обязательств перед международным сообществом в целом и урегулированию споров. Первая проблема будет рассмотрена в соответствующем разделе настоящей работы. Что же касается второй, то целесообразно остановиться на ней, поскольку соответствующие статьи были исключены из проекта.

С учетом замечаний правительств Комиссия решила не включать положения относительно механизма урегулирования споров. Вместе с тем, она обратила внимание на выработанный ею механизм в качестве возможного средства урегулирования споров, касающихся ответственности государств. Было решено оставить для рассмотрения Генеральной Ассамблеей вопрос о целесообразности включения положений об урегулировании споров в случае принятия решения о разработке конвенции.

Урегулированию споров была посвящена третья часть проекта статей. Она предусматривала использование таких традиционных средств, как переговоры, добрые услуги и посредничество, примирение. Кроме того, предусматривалась процедура использования согласительной комиссии и арбитража, положение о которых содержалось в приложениях. Заслуживает внимания одно положение, согласно которому в случае возникновения спора, когда одна из сторон применяет контрмеры, другая сторона может в одностороннем порядке вынести спор на рассмотрение предусматриваемого арбитражного суда (ст. 58.2).

Как и при обсуждении в Комиссии, замечания правительств отражали различные позиции в отношении положений об урегулировании споров. Одни правительства сочли, что нет необходимости в специальном механизме урегулирования споров в связи с ответственностью. Они могут быть урегулированы в соответствии с общим международным правом. Так, в письменных замечаниях правительства Японии говорилось, что "в положениях об урегулировании споров нет необходимости,...поскольку в случае создания нового механизма урегулирования споров он стал бы фактически вторым международным судом с учетом того, что почти все международно-правовые споры связаны с ответственностью государств"*(136).

Другие правительства заявили, что разработка эффективного механизма урегулирования споров является необходимым условием надлежащего функционирования правового режима ответственности. Была выражена поддержка включению в проект статей, предусматривающих обязательную процедуру урегулирования споров с участием третьих сторон*(137). В замечаниях правительства КНР говорилось: "...Мы не согласны с простым изъятием всех статей, касающихся урегулирования споров. Поскольку вопрос об ответственности государств связан с правами и обязательствами между государствами, а также с их жизненно важными интересами, это представляет собой весьма деликатную сферу международного права, в которой легко возникают противоречия. Чтобы должным образом заняться этими вопросами, необходимо изложить общие положения, которые будут служить в качестве принципов для урегулирования споров, вытекающих из ответственности государств..."*(138)

Думается, что включение в проект статей положений об особом механизме рассмотрения споров, связанных с ответственностью, едва ли был бы оправдан. Это означало бы создание параллельного механизма мирного урегулирования. Как отмечалось правительствами, большинство споров связано с ответственностью. Тем не менее, включение ряда общих положений об обязанности мирного урегулирования споров было бы не лишним.

В заключение следует отметить, что Кодификация норм об ответственности проводилась и под эгидой региональных международных организаций. По поручению Панамериканской конференции 1954 г. Межамериканский юридический комитет в 1961 г. принял доклад "Вклад американского континента в развитие принципов международного права, регулирующих ответственность государств". Комитет ограничил исследование практикой стран Латинской Америки. Позиция США, по мнению Комитета, не отвечала новым тенденциям в международном праве, она была скорее основана на принципах, которых придерживались европейские государства в XIX в.*(139) В 1965 г. Комитет подготовил второй доклад с изложением правил, применяемых США.*(140)

Начиная с 1957 г. Афро-азиатский консультативный правовой комитет на протяжении нескольких лет рассматривал ряд вопросов, относящихся к международной ответственности, в основном в плане ответственности государств за ущерб, причиненный иностранцам. В 1964 г. Комитет принял по этому вопросу окончательный доклад.

Приведенные факты свидетельствуют о том, сколь сложным был процесс кодификации норм об ответственности, а также о том, что принятие Генеральной Ассамблеей ООН Статей об ответственности государств представляет собой исключительно важный шаг в прогрессивном развитии международного права.