§ 5. Поведение местных органов власти

На местные органы власти распространяется общее правило - их поведение квалифицируется как поведение государства, которое несет ответственность в случае, если это поведение нарушает международные обязательства. Положение это нашло общее признание государств. В ходе подготовки Конференции 1930 г. по кодификации международного права правительствам был задан вопрос о том, возлагается ли на государство ответственность "за действия или бездействие органов, осуществляющих государственные функции законодательного или исполнительного характера (коммун, провинций и т.д.)". Все ответы были положительными*(343).

Эта позиция правительств неоднократно подтверждалась арбитражами. Франко-итальянская согласительная комиссия при рассмотрении дела о наследниках герцога де Гиза (1951 г.) определила, что "итальянское государство несет ответственность за выполнение мирного договора даже за Сицилию, несмотря на автономию, предоставленную последней во внутренних отношениях согласно публичному праву Итальянской Республики"*(344).

Сказанное относится и к федеративным государствам, что издавна подтверждается арбитражной практикой. Первым, очевидно, было арбитражное решение еще XIX в. по делу "Монтихо"*(345). В 20-е гг. прошлого века франко-мексиканская комиссия по взаимным претензиям в решении по делу "Пелла" подтвердила "принцип международной ответственности федеративного государства за все действия его отдельных штатов, которые дают повод к претензиям со стороны иностранного государства". При этом было особо отмечено, что эту ответственность "нельзя отрицать, даже если федеральная конституция лишает центральное правительство права контроля за действиями или права требовать от них, чтобы их поведение соответствовало нормам международного права"*(346).

Приведенных положений придерживается и Международный Суд ООН. В решении по делу германских граждан, осужденных и казненных в США без официального уведомления консульства ФРГ, Суд определил: "...Международная ответственность государства возникает в результате действий в этом государстве компетентных органов и властей, каковы бы они ни были..." Несмотря на то, что принятие требуемых Судом мер относится к юрисдикции губернатора штата Аризона, губернатор "обязан действовать в соответствии с международными обязательствами Соединенных Штатов"*(347).

Отмеченное положение является оправданным, поскольку субъекты федераций и по внутреннему праву не являются субъектами международного права*(348). Тем не менее известны предельно редкие случаи, когда федерация предоставляет своим субъектам право заключать под ее контролем соглашения с иностранными государствами по определенному кругу вопросов. Таково положение кантонов в Швейцарской конфедерации, которая фактически является федерацией. Прямую ответственность перед иностранным государством за нарушение такого рода соглашения несет соответствующий кантон.

Ответственность федерации за поведение ее субъектов может быть ограничена договором. Речь идет о получившей распространение "федеральной оговорке"*(349). Оговорка создает определенные привилегии для федеративных государств, давая им возможность принимать и выполнять не весь договор, а лишь те части, которые не затрагивают законодательную компетенцию субъектов федерации. Не случайно практика федеральных оговорок подвергалась критике в литературе*(350).

Идея федеральной оговорки возникла в США в 1915 г. в связи с разработкой Устава Международной организации труда и нашла отражение в Уставе МОТ и ее конвенциях*(351). США ссылались на то, что решение вопросов, которыми предстоит заниматься МОТ, относятся, в основном, к компетенции штатов. В дальнейшем федеральная оговорка стала включаться в многосторонние конвенции, в основном, по правам человека (Конвенция о статусе беженцев 1951 г., ст. 41; Конвенция об ограничении случаев безгражданства 1961 г., ст. 37).

В качестве примера современной федеральной оговорки можно привести ст. 34 Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г.: "К государствам-сторонам настоящей Конвенции, имеющим федеральные устройства, относятся следующие положения:

а) в том, что касается положений настоящей Конвенции, выполнение которых является предметом законодательной деятельности центральной или федеральной законодательной власти, обязательства федерального или центрального правительства будут теми же, что и обязательства государств-участников, не являющихся федеративными государствами;

b) в том, что касается положений настоящей Конвенции, выполнение которых является предметом законодательной деятельности каждого из штатов, стран, провинций, кантонов, которые в соответствии с системой федерации не обязаны принимать законодательных мер, федеральное правительство доводит указанные положения до сведения компетентных властей штатов, стран, провинций и кантонов с целью их принятия"*(352).

Практика включения в многосторонние конвенции федеральной оговорки объясняется тем, что международное право все основательней затрагивает вопросы, которые принято считать чисто внутренним делом государства. В результате обостряется коллизия между внутренним и международным правом. Федеральная оговорка позволяет смягчить эту коллизию в наиболее сложных случаях, представляя определенный компромисс.

В плане международной ответственности федеральная оговорка является исключением из общего правила об ответственности федеративного государства, представляет собой "специальный закон"*(353). Она применяется исключительно между государствами, участвующими в соответствующей конвенции. Центральная власть не несет ответственности в случае непринятия субъектом федерации положений, относящихся к его законодательной компетенции.