§ 3. Концепция международно-правовой ответственности

В общесоциальном плане международная ответственность государства определяется его принадлежностью к международному сообществу. Будучи членом сообщества, оно не может не нести ответственности за свои действия. В доктрине международного права неоднократно высказывалось мнение, согласно которому ответственность в международном праве имеет тот же источник, что и иные виды социальной ответственности, а именно моральный долг перед обществом*(45). Членство в международном сообществе предполагает принятие норм этого сообщества. Именно на этом согласии соблюдать нормы сообщества основана международная ответственность*(46).

В историческом плане первой концепцией нового времени, пожалуй, была та, согласно которой ответственность выводилась из исключительной суверенной власти государства над своей территорией. Поскольку государство осуществляет исключительную власть на своей территории, постольку логически оно берет на себя ответственность за совершенные в ее пределах противоправные акты. В подготовительных материалах Гаагской конференции по кодификации международного права 1930 г. говорилось о "средневековой концепции, согласно которой политическое образование считалось ответственным за действия его членов"*(47).

Эта концепция была призвана решить основную проблему ответственности своего времени, проблему ответственности государства за ущерб, причиненный иностранным гражданам. Она не охватывала сферу ответственности государства за собственные действия, непосредственно нарушавшие права другого государства.

Под влиянием практики в рассматриваемую концепцию было включено существенное ограничение. К.Иглтон обращал внимание на то, что из означенной концепции следует, будто государство несет ответственность за любой ущерб, причиненный в сфере его контроля. "Международное право не делает государство гарантом жизни и собственности. Оно отвечает по международному праву лишь за тот ущерб, который причинен носящими международно-противоправный характер действиями самого государства"*(48).

Ответственность государства за действия, совершенные на его территории, получает новое развитие в условиях углубляющейся взаимозависимости государств. В международной практике и ранее отмечалось, что принцип суверенного равенства государств включает обязательство государства "не разрешать использовать свою территорию для действий, нарушающих права других государств"*(49). В этом находит отражение общий принцип права - использовать свое так, чтобы не вредить другому (sic uti suo ut non laedat alienum).

Правда, пока в позитивном международном праве признается отмеченное обязательство лишь в отношении военного использования территории. На отмеченное положение опиралось Правительство России в 2002 г., предъявляя претензии Грузии, территория которой использовалась чеченскими боевиками как база для подготовки вооруженных действий на территории России. Что же касается других видов деятельности в пределах государственной территории, которая причиняет ущерб другим государствам, то соответствующие нормы лишь начинают формироваться.

Основная специфика международной ответственности связана с особенностями международного права и его основных субъектов - суверенных государств. Проблема соотношения суверенитета и ответственности активно обсуждалась в доктрине, особенно в прошлом. Имела немалое влияние нигилистическая концепция. Ее сторонники считали, что государства ответственны только перед собой и что идея взаимной ответственности противоречит суверенитету. Каждое государство является высшим судьей в отношении своих действий. Если имеет место компенсация, то она определяется не юридической обязанностью, а доброй волей*(50).

Несостоятельность этой концепции доказывается, в первую очередь, международной практикой. Государства постоянно предъявляют друг другу претензии относительно возмещения ущерба, причиненного противоправными действиями, считая, что они имеют на это право, вытекающее из ответственности. Юридический характер ответственности подтверждается обширной практикой международных судебных учреждений. Абсолютный и безответственный суверенитет противоречит основам международного общения, делает его по существу невозможным. Он несовместим с международным правом. Абсолютный суверенитет одного государства означает отрицание суверенитета других. Поэтому реально суверенитет может быть обеспечен лишь в соответствии с международным правом. Соответственно суверенитет осуществляется в рамках международного права. Государства могут обеспечить свои права лишь на взаимной основе. Члены международного сообщества соглашаются соблюдать определенные принципы и нормы и тем самым принимают на себя ответственность за их соблюдение. В случае правонарушения возникает дополнительное обязательство ответственности, предписывающее возместить причиненный ущерб.

Ответственность не только не противоречит суверенитету, но и обусловлена им, если суверенитет понимается как необходимая предпосылка гармоничного сотрудничества в духе суверенного равенства, а не как основание для притязаний на особые права сильных мира сего. В силу суверенитета государства создают международное право, наделяют его юридической силой с тем, чтобы при его помощи обеспечивать свои суверенные права. Даже во внутренней сфере суверенитет не означает свободы государства от установленных законов. "Только одного король не может - он не может действовать против закона" (solum rex hoc non facere potest, quod non potest in juste agere).

Отечественные юристы уделили значительное внимание соотношению суверенитета и международного права. Известный исследователь суверенитета И.Д.Левин показал, что "суверенитет не означает права на нарушение международного права"*(51). Суверенитет осуществляется в соответствии с международным правом.

Углубление взаимосвязанности государств ведет к ограничению круга проблем, которые они могут решать независимо друг от друга. В результате осуществление суверенных прав становится возможным лишь при условии уважения государствами установленных ими норм, определяющих порядок их осуществления. Касаясь этого вопроса, профессор Б.Грефрат пишет: "Сосуществование государств сегодня немыслимо без сотрудничества и общепринятых норм... Растущая взаимозависимость государств делает необходимым все более и более детализированное регулирование во имя обеспечения пользования правами"*(52).

Растет значение международного права и в определении характера взаимодействия внутреннего и внешнего аспекта суверенитета государств. Международное право закрепляет свободу государства определять свой внутренний правопорядок с учетом своих международных обязательств. Современное общее международное право предъявляет определенные требования к внутреннему правопорядку, главным образом, в отношении основных прав и свобод человека. Этот правопорядок должен строиться таким образом, чтобы обеспечить выполнение государством предписаний международного права, в противном случае наступает его международно-правовая ответственность.

Такое положение является необходимым для обеспечения взаимодействия государств. Оно нашло отражение в современном содержании принципа добросовестного выполнения обязательства по международному праву. В Декларации принципов, которая является частью хельсинкского Заключительного акта 1975 г., государства-участники заявили, что "при осуществлении своих суверенных прав, включая право устанавливать свои законы и административные правила, они будут сообразовываться со своими юридическими обязательствами по международному праву...". Соответственно, международно-противоправное деяние определяется исключительно на основе международного права. На его определение в качестве такового не влияет то обстоятельство, что оно является законным по внутреннему праву совершившего его государства.

Таким образом, то обстоятельство, что международное право создается соглашением суверенных государств, над которыми нет надгосударственной власти, не является препятствием на пути обеспечения его эффективности. Нередки и другие случаи, когда создаваемые соглашением субъектов правила оказываются не менее эффективными, чем возлагаемые на них высшей властью. Представляет в этом плане интерес высказывание М.А.Краснова о том, что идеалом является "саморегулируемое, самоуправляемое общество"*(53).

Международно-правовая ответственность обладает немалой спецификой, которая определяется особенностями международного права. Надо сказать, что правительства в своих замечаниях на проект статей высказывали по этому поводу различные мнения. Аналогичное положение было и в самой Комиссии Международного права ООН. Некоторые ее члены полагали, что международная ответственность носит гражданско-правовой характер. Другие говорили о том, что развитие норм об ответственности государств может пойти в направлении разделения гражданской и уголовной ответственности. Однако большинство членов сочли, что нормы об ответственности государств, регулирующие отношения между равно суверенными субъектами, не являются ни гражданскими, ни уголовными, это международные нормы, обладающие характером sui generis*(54).

Таким образом, в прошлом международно-правовая ответственность по своей форме была весьма близка частноправовой и именно в таком плане воспринималась доктриной*(55). Правда, несмотря на такую близость, международно-правовая ответственность всегда носила не частноправовой, а публично-правовой характер в силу специфики субъектов. Она не является ни частноправовой, ни уголовно-правовой, а международно-правовой ответственностью. В утверждении характерных черт этой ответственности Статьи об ответственности государств играют настолько важную роль, что порою этот документ определяется как революционный*(56).

Традиционная ответственность носила двусторонний характер и обусловливалась нанесением ущерба. Комиссия международного права пришла к выводу, что в основе всех статей должна лежать концепция объективной ответственности. Как известно, в соответствии с этой концепцией ответственность наступает в результате факта нарушения нормы, независимо от вины или причинения конкретного ущерба. Отмечалось также, что Комиссия "сделала подлинно революционный шаг, отделив ответственность государств от традиционного двустороннего подхода, обусловленного ущербом, отдав вместо этого предпочтение объективному подходу, основанному на нарушении нормы..."*(57). Концепция отражает общую заинтересованность государств в поддержании международного правопорядка и представляет важный шаг в прогрессивном развитии международного права.

В англоязычной практике для обозначения международной ответственности использую два термина - "responsibility" и "liability". В классической доктрине прошлого, в значительной мере под влиянием школы позитивного права, различия между обозначаемыми этими терминами понятиями практически стерлись*(58). Согласно сложившейся концепции, которая нашла признание и в международной практике, ответственность (responsibility) состоит в материальной ответственности (liability) государства за свои противоправные деяния*(59).

Оба термина используются в современной международной практике. Так, согласно ст. 235 Конвенции ООН по морскому праву, "государства должны сотрудничать... в дальнейшем развитии международного права в части, относящейся к ответственности (responsibility) и материальной ответственности (liability) для определения размера ущерба и возмещения...".

Правда, не всегда между этими терминами проводится четкое различие. Между тем, речь идет о различных видах ответственности. Начиная с 1978 г., Комиссия международного права ООН рассматривала эти два вида ответственности как отдельные темы. В ходе работы Комиссии сложились два понятия ответственности, относящиеся к двум ее видам. К первому виду относится ответственность за международно-противоправные деяния. Ко второму - ответственность за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом. Работа над вторым видом ответственности продолжается.