§ 8. Превышение полномочий или нарушение указаний

В международном праве прочно утвердилась норма, согласно которой повеление должностного лица или органа субъекта, действующих в своем официальном качестве, считается поведением этого субъекта, даже в том случае, если лицо или орган превысили свои полномочия или нарушили указания.

В практике государств и арбитражей прошлого не было единой позиции по этому вопросу. Существенным шагом в становлении упомянутой нормы явилось принятие Третьим комитетом Конференции по кодификации международного права 1930 г. статьи следующего содержания: "Государство несет международную ответственность... если причиненный иностранцу ущерб является результатом несанкционированных действий его должностных лиц, совершенных в их официальном качестве, если эти действия противоречат международным обязательствам государства"*(365).

Это положение нашло отражение и в арбитражной практике того времени. Одна из наиболее точных формулировок этого положения содержалась в решении франко-мексиканской комиссии по делу "Кэра" 1929 г. Дело касалось случая, когда мексиканские офицеры после безуспешного вымогательства денег застрелили французского гражданина Кэра. Комиссия определила, что "действия этих двух офицеров, даже если они и были совершены с превышением их полномочий... и в нарушение приказа их начальства, влекут ответственность государства, поскольку они действовали под прикрытием их статуса офицеров и использовали средства, предоставленные в их распоряжение в связи с таким статусом"*(366).

Ныне рассматриваемая норма закреплена международно-правовыми актами, нашла отражение в практике государств, судов и арбитражей. Первый дополнительный протокол 1977 г к Женевским конвенциям о защите жертв войны содержит норму, согласно которой сторона, находящаяся в конфликте, несет ответственность за все "действия, совершенные лицами, входящими в состав ее вооруженных сил" (ст. 91). Эта формулировка охватывает и действия, совершаемые в нарушение приказов. В комментарии Международного комитета Красного Креста к этой статье указывается, что она была принята консенсусом и "соответствует общим правовым принципам международной ответственности"*(367).

В качестве примера из международной судебной практики можно привести решение Межамериканского суда по правам человека 1989 г. по делу В.Родригеса, в котором, в частности, говорилось: "...Согласно международному праву государство несет ответственность за действия или упущения своих агентов, совершенные или допущенные ими в их официальном качестве, даже если эти агенты превысили свои полномочия или нарушили внутреннее право"*(368).

Это правило нашло признание и обоснование в доктрине. Еще в 1927 г. Институт международного права принял резолюцию, в которой говорилось, что ответственность государства имеет место и тогда, когда его "органы действует вне своей компетенции под прикрытием их характера органов государства и пользуясь средствами, предоставленными в связи с этим характером в их распоряжение"*(369). Как видим, выделяются два элемента: а) действие под прикрытием официального характера органа; б) использование связанных с этим характером средств. Оба элемента получили признание в международной практике и доктрине.

Известен ряд работ, специально посвященных рассматриваемому вопросу. Все они подтверждают общую норму*(370). Расхождения касаются отдельных деталей, которые, правда, порою могут иметь существенное значение. Так, в доктрине распространено мнение, согласно которому государство в соответствии с общей нормой несет ответственность лишь в двух случаях: а) оно могло воспрепятствовать соответствующим действиям, но не сделало этого; б) оно не наказало должностных лиц, виновных в совершении соответствующих действий. "В остальных случаях действия органов государства ultra vires могут быть приравнены к действиям частных лиц..."*(371)

С подобным мнением трудно согласиться, поскольку оно практически приравнивает должностных лиц к частным лицам. Если речь идет о последних, то государство обязано воспрепятствовать соответствующим действиям, а если оно этого не сделало, то наказать виновных. И только в том случае, если государство не сделало ни того, ни другого, наступает его ответственность. В случае же с должностным лицом ответственность государства наступает немедленно в результате совершенного им правонарушения. Иные и последствия, в частности, в случае ответственности за поведение должностного лица с превышением его полномочий, государство обязано полностью компенсировать причиненный ущерб.

Что же касается поведения должностного лица в неофициальном качестве, то знаменателен следующий факт. В своих ответах на вопрос подготовительного комитета Гаагской конференции 1930 г. правительства практически единодушно поддержали положение, согласно которому государство не несет ответственности за любые действия или упущения должностных лиц, действующих в неофициальном качестве*(372)

Для того, чтобы поведение должностного лица было признано совершенным в неофициальном качестве, оно должно достаточно далеко отстоять от обычно выполняемых им функций. Проблема разграничения официального и частного поведения должностного лица может вообще не возникнуть, если соответствующее поведение является регулярным, повторяющимся, т.е. если государство знало или должно было знать о нем и обязано было принять меры по его пресечению.

Одним из видов поведения должностного лица ultra vires, получившего значительное распространение, является взяточничество, получение взятки в связи с выполнением своих официальных обязанностей. Особенность этого поведения в том, что оно представляет собой прямое нарушение внутреннего права, злоупотребление должностным положением, а не превышением полномочий. Это относится и к довольно распространенным случаям, когда взятка дается с тем, чтобы должностное лицо совершило действия, которые оно может или должно совершить по закону. Во всех случаях дающее взятку государство несет ответственность за поведение своих агентов. Вопрос об ответственности государства, должностное лицо которого получило взятку, перед государством-взяткодателем не возникает. Правда, может возникнуть вопрос о его ответственности перед третьим государством, которому был причинен ущерб в результате действий должностного лица, получившего взятку.

Приведенные факты давали все основания закрепить соответствующее положение в Статьях об ответственности государств:

Статья 7. Превышение власти или нарушение указаний

История формирования этого положения представляет одно из многих свидетельств наличия общей тенденции развития права международной ответственности, проявляющейся во все большем ограничении возможностей избежать ответственности.