6.6. Действие нормативных правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц

В юридической литературе действие нормативного правового акта рассматривается как обязательность его исполнения в течение определенного времени, на определенной территории и в отношении конкретного круга лиц, органов, организаций¹.

Действие нормативных правовых актов во времени.

Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет большое теоретическое и практическое значение, поскольку определяет в какой момент предписанное поведение должно осуществляться. Действие нормативных правовых актов во времени определяется двумя важными обстоятельствами: моментом вступления нормативного правового акта в силу и моментом утраты им юридической силы (прекращением его действия).

Определение времени начала действия нормативного правового акта, прежде всего, связано с его опубликованием, т.е. помещением текста в официальном издании. В этой связи обратим внимание на содержание ч. 3 ст. 15 Конституции РФ. Здесь сказано: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

Существуют разные варианты определения времени вступления нормативных правовых актов в силу. Примечательно, что сроки вступления зависят от вида соответствующего акта.

Теория и правореализующая деятельность позволяет констатировать, что в Российской Федерации нормативные правовые акты вступают в силу одним из следующих способов:

1. В результате указания в тексте нормативного правового акта либо в сопутствующем документе календарной даты, с которой юридический документ вводится в действие. В частности, такой порядок вступления в силу предусматривается для кодифицированных актов (ГК РФ, УК РФ и другие кодексы).

2. В результате указания на иные обстоятельства, с которыми связывается вступление в законную силу нормативного документа («с момента опубликования», «с момента подписания» и т.д.). Например, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», принятый в июле 1994 г., вступил в силу сразу же со дня его официального опубликования. Примечательно и то, что Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г. также вступил в силу с момента опубликования (29 сентября 1997 г.). С момента подписания приобретают юридическую силу акты Президента РФ, содержащие секретную или конфиденциальную информацию.

3. Поэтапное введение в действие нормативного правового акта. При этом этапы (периоды) обозначаются либо определенными сроками, либо связываются с наступлением условий, обозначенных в юридическом документе. Показателен в этой связи Федеральный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г., в котором введение в действие ч. 2 ст. 33 (о финансировании судов на основе определенных нормативов) ставится в зависимость от последующего принятия и вступления в силу соответствующего федерального закона.

4. Введение в действие нормативного документа с момента его принятия. Это относится, прежде всего, к постановлениям Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания.

5. С момента получения соответствующим органом нормативного правового акта. Имеется в виду то, что некоторые виды нормативных правовых актов не подлежат официальному опубликованию, а направляются соответствующим органам власти и управления. Вступление в силу подобных нормативных правовых актов определяется моментом их получения конкретным органом власти и управления.

6. В результате применения общих правил. Заметим, в большинстве случаев нормативный правовой акт вступает в силу со времени принятия либо с того времени, которое указано в акте. Нормативные правовые акты, которые не содержат таких указаний, вступают в силу по истечении определенного срока после опубликования. В Российской Федерации такие правила предусмотрены Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»¹. Здесь сказано следующее: в течение 7 дней с момента принятия закона он должен быть опубликован в официальном источнике, каковыми являются Российская газета и Собрание законодательства Российской Федерации.

Далее. Законы Российской Федерации и другие нормативные правовые акты высших представительных органов власти вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования на всей территории Российской Федерации, если в актах не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6).

7. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации вступают в силу на всей территории страны по истечении 7 дней после их официального опубликования.

8. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после их официального опубликования¹.

9. Для сложных и важных нормативных правовых актов срок вступления в силу, как правило, более длителен, чем для других нормативных правовых актов. Это объясняется тем, что ознакомление и изучение таких актов, а также принятие предварительных, подготовительных мер, связанных с реализацией содержащихся в актах правовых предписаний, требуется гораздо больше времени и усилий, чем это необходимо в отношении менее сложных нормативных правовых актов.

10. Порядок вступления в силу правовых актов субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления определяется ими самостоятельно. Например, законы Свердловской области издаются с такой формулировкой: настоящий закон вступает в силу на следующий день после его официального опубликования. Согласно ст. 28 Устава Иркутской области закон области вступает в силу по истечении десяти дней после его официального опубликования, если иной порядок вступления в силу не установлен самим законом¹.

Прекращение действия нормативного правового акта.

В России это происходит в результате различных обстоятельств:

1. В результате истечения срока действия закона или иного нормативного правового акта, который заранее указывается в самом акте (календарная дата). Такого рода акты с указанием сроков действия издаются, например, при введении чрезвычайного положения на определенной территории и др. В связи с отменой чрезвычайного положения, прекращением военных действий теряют силу соответствующие нормативные правовые акты.

2. Официальная отмена, т.е. объявление об утрате юридической силы нормативного правового акта. Такая отмена фиксируется либо в новом акте, либо в особом перечне актов, признаваемых утратившими силу в связи с принятием новых нормативных правовых актов. В законодательстве некоторых стран в связи с этим дается специальное разъяснение, каким образом и в силу каких причин совершается отмена законодательных актов.

3. Принятие управомоченным органом нового юридического нормативного документа равной или большей юридической силы, регулирующего тот же круг общественных отношений. В этой связи прежний законодательный акт теряет юридическую силу. Например, в связи с принятием Конституции Российской Федерации, вступившей в силу со дня ее официального опубликования по результатам всенародного голосования 12 декабря 1993 г., одновременно прекратилось «действие Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России, принятой 12 апреля 1978 года, с последующими изменениями и дополнениями» (Раздел второй Конституции 1993 года).

4. Фактически утрачивают силу те нормативные правовые акты (или отдельные положения таких актов), которые признаны судом неконституционными или незаконными. Так, согласно ч. 6 ст. 125 Конституции РФ, акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом Российской Федерации неконституционными, утрачивают силу.

5. Нормативный правовой акт теряет свою силу в связи с его устареванием и исчезновением обстоятельств, которые подлежали правовому регулированию. Кстати, напомним, что утратили свою значимость и потому прекратили свое действие нормативные правовые акты, регламентирующие правовой статус Советов народных депутатов в связи с исчезновением этих органов власти на территории бывшего СССР.

6. Нормативный правовой акт также фактически утрачивает силу, если он противоречит международному договору (согласно установленному Конституцией РФ (ч. 4 ст. 15) принципу приоритета международного договора над внутригосударственным законодательством).

Итак, прежний нормативный правовой акт и содержащиеся в нем нормы права в основном могут утратить силу, если:

а) был установлен срок его действия и этот срок истек;

б) он отменен новым актом с определенной даты;

в) акт фактически утратил силу в связи с вступлением в силу нового акта равной юридической силы;

г) он признан судом недействительным;

д) акт утратил силу в связи с исчезновением обстоятельств, которые подлежали правовому регулированию и др.

Таким образом, начало и окончание действия нормативных правовых актов – это, по сути, временные пределы их «участия» в правовом регулировании общественных отношений.

В юридической литературе, наряду с названными, выделяют еще два своеобразных типа действия нормативного акта во времени: обратное действие (обратная сила) нового закона и «переживание» старого закона.

Обратная сила закона. По общему правилу, законы и другие нормативные правовые акты не имеют обратной силы¹. Они действуют только в отношении тех обстоятельств и случаев, которые возникли после введения его в действие. На общественные отношения и связанные с ними факты, которые возникли и сложились до вступления закона либо иного нормативного акта в силу, содержащиеся в них нормы не распространяются. Скажем, если трудовой спор возник в то время, когда действовал старый закон, дело должно решаться на основании его норм, хотя на момент рассмотрения дела этот закон отменен и действует новый.

Правила запрета обратного действия закона сформулировано еще древнеримскими юристами. По-видимому, признание данного положения – необходимая предпосылка правовой стабильности в обществе, условие, согласно которому граждане и юридические лица должны быть уверены в том, что их правовое состояние не будет ухудшено вновь принятым законом.

Данное общее правило (законы и другие нормативные правовые акты обратной силы не имеют) соответствует мировой практике, общепризнанным принципам международного права. Как видно, оно действует не только в России, но и в других демократических странах. Например, законодательство Италии предусматривает, что «закон предписывает лишь на будущее: он не имеет обратной силы».

Вместе с тем, существуют два исключения из этого общего правила. Во-первых, обратную силу приобретает закон, если это прямо предусмотрено самим законом. Заметим, в ч. 1 ст. 4 ГК РФ установлено: «действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. С этим положением согласуется ст. 11 ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». Здесь утверждается: «Действие ст. 234 Кодекса (приобретательная давность) распространяется и на случаи, когда владение имуществом началось до 1 января 1995 г. и продолжается в момент введения в действие части первой Кодекса».

Во-вторых, обратную силу приобретает закон, если он устраняет или смягчает ответственность за совершенное правонарушение (ст. 54 Конституции РФ, ст. 10 УК РФ, ст. 1.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Напомним, что в ст. 10 УК РФ сказано: уголовный закон, устраняющий преступность деяния, смягчающий наказание или иным образом улучшающий положение лица, совершившего преступление, имеет обратную силу, т.е. распространяется на лиц, совершивших соответствующие деяния до вступления такого закона в силу, в том числе на лиц, отбывающих наказание или отбывших наказание, но имеющих судимость¹.

Таким образом, обратная сила закона предполагает распространение его действия на общественные отношения и юридические факты, возникшие до вступления закона в юридическую силу.

Следует иметь в виду, что в теории права выделяют простую и ревизионную обратную силу закона. В первом случае действие нового закона распространяется на отношения, возникшие до вступления его в силу, но не породившие окончательных юридических последствий в части дальнейшей их реализации.

Во втором случае новый акт распространяется на факты, по которым юридические последствия наступили окончательно.

Переживание закона. Назовем еще одно примечательное обстоятельство, имеющее отношение к действию нормативных правовых актов во времени. Переживание закона означает тот случай, когда отмененный нормативный правовой акт, утративший силу, может применяться и, следовательно, фактически продолжает действовать. Эта своеобразная ситуация и называется «переживанием» закона. Речь идет о «переживании» закона как своеобразном правовом явлении. Здесь, т.е. в условиях «переживания», отмененный акт продолжает какое-то время регулировать определенные отношения, возникшие до утраты им юридической силы. Такое положение встречается не часто и обычно касается длящихся правоотношений, что в основном характерно для сферы гражданско-правовых отношений. Применение к таким отношениям - использование нормативного акта, утратившего силу, как правило, вызвано необходимостью учета интересов лиц, вступивших в правоотношение до введения в действие нового нормативного правового акта.

Подобная ситуация может иметь место в сфере действия уголовно-правовых норм. Так, к преступлениям обычно применяется закон времени совершения преступления, если новый закон не приобрел обратной силы, т.е. не устранил преступность деяния или же не смягчил наказание.

Итак, главная характерная особенность этих и подобных им обстоятельств такова: прежний акт, утративший силу, как бы «переживает» отведенный ему временный срок. «Переживание» закона, как уже отмечалось, имеет место тогда, когда общественные отношения и связанные с ними факты были урегулированы утратившим силу нормативным правовым актом и сохранились после введения в действие нового нормативного правового акта.

Действие нормативного правового акта в пространстве.

Действие законов и иных нормативных правовых актов означает обязательность их исполнения не только в течение определенного времени, но и на определенной территории.

Действие нормативного правового акта в пространстве – это определение территории, на которой его нормы подлежат обязательному выполнению. В этой связи нормативные правовые акты и содержащиеся в них нормы права различаются в зависимости от того, распространяется ли их действие на всю территорию государства или же на определенную ее часть, или предназначены для действия за пределами страны.

Следовательно, пространственное действие нормативных правовых актов в первую очередь связано с понятием территории государства.

В понятие «территория государства» включается: суша с недрами; внутренние воды, двенадцатимильные пребрежные морские воды в пределах границ государства; воздушный «столб» в пределах границ, доступный обычным летательным аппаратам (самолетам); территория, занимаемая посольствами и представительствами за рубежом; военные корабли в любом месте, гражданские суда в открытом море; воздушные суда в воздухе.

По действию в пространстве нормативные правовые акты могут быть:

а) общегосударственными (действующими на всей территории государства);

б) региональными (действующими на территории субъекта);

в) местными (действующими на территории муниципального образования);

г) локальными (действующими в пределах учреждения – ИТУ, воинской части и т.д.).

К тому же, действие нормативных правовых актов в пространстве может осуществляться на основе экстерриториального принципа. Экстерриториальность – юридический статус физических или юридических лиц, учреждений либо объектов, изъятых из под действия законодательства данной страны и подпадающих под действие законодательства другого государства.

Экстерриториальное действие нормативных праовых актов относительно российских граждан за пределами России предопределяется следующими моментами. Во-первых, граждане нашего государства, находящиеся за границей, всегда сохраняют с ним правовую связь. В соответствии с международным правом созданы и действуют конституционные и специальные нормы, обеспечивающие права и законные интересы своих граждан не только на территории России, но и вне пределов государства. Так, российские граждане, находящиеся за границей, согласно Закону о гражданстве РФ и другим законам, имеют право принимать участие в выборах в представительные (законодательные) органы РФ, в выборах Президента РФ и др.

Во-вторых, властные предписания нормативных правовых актов обязательны для граждан и на территории своего государства, и за ее пределами. Поэтому граждане РФ, находящиеся за границей, обязаны подчиняться не только законодательству страны пребывания, но и законодательству своей страны.

Институт экстерриториальности существует и в виде дипломатических и консульских привилегий и иммунитетов, предоставляемых в соответствии с действующими законодательными положениями. Экстерриториальностью пользуются также военные и воздушные суда в пределах иностранной территории, если они оказались там законным путем (ст. 32 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.).

Применение нормативных правовых актов одной страны на территории другой может осуществляться в соответствии с международными соглашениями. Как видно, в такой ситуации определенные государства сами допускают эту возможность.

Действие нормативных правовых актов по кругу лиц.

Имеется в виду применимость таких актов к определенным категориям субъектов права (лицам, органам, организациям). Иными словами, выяснение действия нормативных правовых актов по кругу лиц означает определение субъектов–адресатов нормативно выраженного предписания.

По общему правилу законодательство РФ распространяется на всех субъектов права, находящихся на ее территории. Это:

– граждане государства;

– лица с двойным гражданством;

– лица без гражданства;

– граждане иностранных государств;

– все организации, функционирующие на территории государства.

Существуют, вместе с тем, некоторые особенности, связанные с распространением действия нормативных правовых актов в отношении граждан РФ.

1. В каждом государстве установлены правовые нормы, которые распространяются только на граждан государства и не действуют в отношении иностранцев и лиц без гражданства. Уместно отметить, что согласно Конституции РФ, граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32); имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32); имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31); долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации является защита Отечества (ст. 58) и др.

2. Нормативные правовые акты нередко распространяют свое действие не на всех граждан, а на их определенную часть, выделяемую на основании какого-либо общего социального признака (должностные лица, студенты, военнослужащие, врачи, учителя, пенсионеры и т.д.). Так, норма, содержащаяся в ч. 1 ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации (злоупотребление должностными полномочиями) действует в отношении должностных лиц, нормы Закона РФ «О милиции» действуют в отношении только сотрудников и органов милиции.

3. Нормативные правовые акты РФ применяются с учетом определенной специфики в отношении лиц с двойным гражданством. Если гражданин Российской Федерации является одновременно и гражданином другого государства, т.е. имеет двойное гражданство, он пользуется не только покровительством России, но и покровительством «своего» нового государства. Вместе с тем, согласно ч.2 ст. 62 Конституции РФ «наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает его от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

4. Нормативные правовые акты РФ, распространяющие свое действие в отношении граждан иностранных государств и лиц без гражданства, соответствуют международным правовым документам. Законодательство России, как и законодательство иных стран, приравнивает иностранных граждан и лиц без гражданства в отношении прав и обязанностей в значительном объеме к российским гражданам. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности «наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Следовательно, эта категория лиц не может участвовать в некоторых видах правоотношений.

В России, например, по Закону о правовом положении иностранных граждан, последние не пользуются рядом прав и свобод, которые, по существу, неотделимы от гражданства. Они не могут избирать и быть избранными в государственные органы, участвовать в референдуме, не могут быть назначены на определенные государственные должности, например, прокурора, судьи, нотариуса и занимать их. На них не возлагаются определенные конституционные обязанности, скажем, такие как обязанность нести военную службу, которая является долгом и обязанностью лишь гражданина Российской Федерации. Наконец, в отношении трудовой деятельности, социального обеспечения, пребывания иностранцев и лиц без гражданства на территории России и др. установлен и осуществляется ряд специальных правил.

5. В соответствии с международными соглашениями, особое положение в России, как и в других странах, занимает определенная категория лиц, обладающая правом экстерриториальности, т.е. дипломатическим иммунитетом. Это – главы государств и правительств, сотрудники дипломатических представительств иностранных государств (послы, посланники, поверенные в делах, советники, торгпреды, военные атташе и их помощники, секретари и др.), члены их семей и некоторые другие иностранные граждане. Дипломатический иммунитет относительно названных лиц состоит в том, что они не подлежат аресту или задержанию в какой бы то ни было форме. Вопрос об ответственности таких субъектов за совершенные правонарушения решается дипломатическим путем.

Вместе с тем, указанные лица обязаны уважать законы государства пребывания, не вмешиваться в его внутренние дела.

6. Круг лиц, на которых распространяет свое действие тот или иной нормативный правовой акт, может определяться также по признаку пола, по возрасту (несовершеннолетние), по состоянию здоровья (инвалиды) и др.

7. Различны пределы действия нормативных правовых актов и в отношении организаций – субъектов права. Компетенция, подведомственность, субординация и другие особенности каждого государственного органа, его место в механизме государства должны соответствовать установленным пределам действия нормативных правовых актов.

Нормативные правовые акты обращены и к различным общественным объединениям, предусматриваю правовые основы их деятельности (ФЗ «Об общественных объединениях», ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», ФЗ «О политических партиях» и др.).

Определение юридических пределов действия нормативных правовых актов имеет и теоретическое, и практическое значение. Профессионалу–юристу необходимо на базе теоретических знаний правильно определять хронологические, территориальные пределы действия принятого нормативного правового акта и круг субъектов, к которым он адресован.