6.3. Законы: понятие, виды

По юридической силе все нормативные правовые акты подразделяются на две большие группы: законы и подзаконные акты, отличающиеся специфическими особенностями.

Заметим, в юридической литературе с давнего времени слово «закон» трактуется, как официальный властный акт, принятый в особом порядке органом законодательной власти, составляющий основу правовой системы государства, ее центральную часть.

Типичными, отражающими сложившиеся представления о законе на современном этапе, можно считать следующие его определения.

Закон – нормативный правовой акт, принятый в особом порядке высшим представительным органом законодательной власти либо непосредственно волеизъявлением населения (например, в порядке референдума) и регулирующий наиболее важные и устойчивые общественные отношения¹.

Или: Закон – это нормативный правовой акт, изданный органом законодательной власти государства (субъекта федерации) или принятый на референдуме в порядке определенной процедуры, содержащий наиболее значимые нормы права и в силу этого обладающий высшей юридической силой по отношению к другим правовым актам².

Более кратко можно сказать так: закон – это нормативный правовой акт, принимаемый в особом процедурном порядке законодательным органом власти, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения.

Отличительные особенности (признаки) закона:

1. Закон – это нормативный правовой акт, принимаемый федеральным высшим представительным органом – парламентом (Федеральным Собранием – в России, Конгрессом – в США) или органами субъектов федерации в процессе законотворческой деятельности, либо в результате непосредственного правотворчества народа (референдума).

2. Закон регулирует только наиболее значимые общественные отношения, характеризуемые устойчивостью, типичностью, необходимостью их законодательного закрепления (определение форм правления, национально-государственного или административно-территориального устройства, закрепление прав человека и гражданина, регламентация принципов местного самоуправления и др.).

3. Закон – источник права, исходящий от высшего представительного органа, есть выражение воли народа и общих социальных интересов, а не отдельных социальных групп.

4. Существенный признак закона в жесткой процедуре его принятия. По этому поводу Г.Ф. Шершеневич отмечал: «признак закона состоит в том, что воля органов государственной власти, творящей норму права, должна выразиться в установленном заранее порядке»¹. В этом контексте отметим, что законы принимаются в особом порядке, в ходе длительных многоступенчатых процедур. Законодательный процесс включает целый ряд стадий и, как правило, регламентирован в соответствующих конституциях и регламентах палат законодательных органов.

5. Закон – нормативный правовой акт, содержащий нормы права первичного исходного характера, служащие базой, ориентиром нормотворческой деятельности иных государственных органов.

6. В системе нормативных правовых актов законы обладают высшей юридической силой. В случае противоречия между законом и подзаконным актом приоритет принадлежит закону, а противоречащий ему акт должен быть отменен или изменен.

7. Закон принимается как акт нормативный, т.е. устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы права. Вместе с тем, в законе не все нормативно. В нем могут содержаться, наряду с нормами права, и другие компоненты (преамбулы, декларации, определения, указания на мотивы и цели закона).

8. Закон отличается наибольшей стабильностью в сравнении с иными нормативными правовыми актами. Это объясняется предопределенностью закона, наиболее значимыми отношениями, им регулируемыми, и усложненной процедурой его принятия или изменения.

9. Законы могут быть изменены или отменены только органом их принявшим, причем в строго определенном порядке. Так, акт референдума может быть изменен или отменен только в результате референдума, изменения вносятся также в порядке, предусмотренном референдумом. Ни Президент РФ, ни Правительство РФ, иные органы исполнительной власти не могут приостанавливать, либо подменять законы своими нормативными правовыми актами¹.

10. Законы не требуют утверждения со стороны какого-либо органа, кроме необходимого технико-юридического оформления актов референдума.

11. Закон, по сути, в демократическом государстве, должен быть правовым, ориентированным на принцип справедливости, его реализацию. Правовой закон не может запрещать гражданам то, что относится к правам человека, и не может дозволять государственным органам принимать решения, ограничивающие основное содержание прав человека.

Виды законов.

В Российской Федерации законы занимают ведущее место в иерархии всех нормативных правовых актов. Они подразделяются на виды по различным основаниям:

– по предмету правового регулирования (конституционные, административные, гражданские, уголовные и т.п.);

– по субъектам законотворчества (принятые представительным законодательным органом или в результате референдума);

– по юридической силе (Конституция РФ, федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъектов Федерации);

– по сферам действия (общефедеральные и региональные);

– по значимости содержащихся в них норм (конституционные и обыкновенные);

– по степени систематизации (обычные и кодификационные – ГК РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, УК РФ и т.д.);

– по объему регулирования (общие и специальные).

– по содержанию (экономические, бюджетные, социальные, политические и т.п.).

Конституция РФ, конституционные федеральные законы и федеральные (обыкновенные) законы.

Законы (в порядке убывания юридической силы) классифицируются следующим образом:

- основной закон (конституция);

- федеральные конституционные законы;

- федеральные законы;

- законы субъектов федерации (конституции (уставы), текущее законодательство).

В названной последовательности уделим внимание их особенностям.

1. Конституция РФ – Основной Закон государства. Она представляет собой главный нормативный правовой акт РФ, имеет высшую юридическую силу на всей территории РФ, является основой для всех других законов.

Действующая Конституция РФ принята путем всенародного голосования (референдума), 12 декабря 1993 г. Она состоит из преамбулы, основного Первого раздела, включающего 9 глав и 137 статей, и Второго раздела, включающего 9 параграфов переходных и заключительных положений.

В Конституции отражены изменения, которые произошли в российском обществе на рубеже 80–90-х гг. и в начале 90-х гг. Она закрепляет основы социального, экономического и политического устройства страны, исключает классовый подход к различным слоям населения, закрепляет власть народа, устанавливает институты частной собственности. Вместе с тем Конституция РФ характеризуется особым юридическим содержанием. Ее нормы устанавливают основы конституционного строя, основные права, свободы и обязанности граждан, федеративное устройство, систему государственных органов, их полномочия и порядок формирования, основы правосудия, избирательную систему, принципы местного самоуправления и др.

Конституция – не только юридический, но и политический документ, закрепляет демократию как основу образа жизни в РФ и ее политического режима, идеологическое и политическое многообразие, содержит поименный перечень всех субъектов Федерации.

2. Конституционные федеральные законы. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 76) по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3).

Федеральные конституционные законы, по сути, являются продолжением действия конституционных норм и принципов.

Федеральные конституционные законы – законы конституционного содержания, занимают следующее место в иерархии конституционных законов. Они имеют наиболее тесную связь с Конституцией РФ, являются своеобразным ее «продолжением», поскольку на них делается ссылка в тексте Основного закона, их нормы конкретизируют отдельные конституционные положения.

Существенно то, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. К их числу относятся: чрезвычайное положение (ст. 56); принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта (ст. 65); изменение статуса субъекта Российской Федерации (ст. 66); описание и порядок официального использования Государственного флага, герба и гимна Российской Федерации (ст. 70); референдум (ст. 84); режим военного положения (ст. 88); порядок деятельности Правительства РФ (ст. 114); установление судебной системы Российской Федерации (ст. 118); установление полномочий, порядка образования и деятельности Конституционного Суда РФ и иных федеральных судов (ст. 128); созыв Конституционного Собрания (ст. 135).

Следовательно, к федеральным конституционным законам относятся те законы, которые принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Это закреплено в ст. 108 Конституции РФ.

Далее, к конституционным федеральным относятся также законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию РФ. Заметим, с момента принятия действующей Конституции РФ не было принято ни одного такого закона. Думается, в перспективе потребность в принятии таких законов может стать актуальной.

Для конституционных законов установлена более сложная процедура, для их принятия и утверждения соответственно Государственной Думой и Советом Федерации необходимо квалифицированное большинство голосов. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ). К тому же, на принятый конституционный закон не может быть наложено вето Президента РФ.

Итак, конституционные законы – это законы, необходимость издания которых предусмотрена непосредственно Конституцией, а также законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию.

3. Федеральные (обыкновенные) законы. Главное здесь в том, что это – законы государства, регулирующие на основе Конституции РФ, федеральных конституционных законов общественные отношения несколько иного «удельного веса», например, Закон «О защите прав потребителей». Такие акты принимаются по различным вопросам жизнедеятельности общества и государства и составляют основную массу законов.

Федеральные (обыкновенные) законы делятся на кодифицированные (кодификационные) и текущие.

Существенно то, что кодифицированный закон представляет собой сводный акт, упорядоченную совокупность взаимосвязанных предписаний.

Кодификационные законы представлены в различных формах. Одна из них – Основы законодательства. По сути, – это федеральный акт, содержащий наиболее общие нормы по предмету совместного ведения РФ и ее субъектов. В Основах ставятся цели, принципы регулирования, единые для всех субъектов Федерации, даются определения важнейших понятий, используемых в соответствующей сфере. Нормы Основ должны развиваться и конкретизироваться в нормативных правовых актах, принимаемых субъектами РФ¹.

В Российской Федерации приняты и действуют Основы лесного законодательства, Основы законодательства о нотариате, Основы законодательства о культуре, Основы законодательства об охране здоровья граждан и др.

В РФ наиболее используемый вид кодификационного закона – кодекс. Кодекс (от лат codex – собрание законов) – закон, в котором объединены и систематизированы нормы права, относящиеся к одной отрасли законодательства. Принятие Кодекса, регулирующего определенную сферу общественных отношений, означает, что никакие другие нормативные правовые акты не должны противоречить нормам, содержащимся в нем. Кодекс либо полностью включает все нормы соответствующей отрасли (УК), либо содержит основную по объему, самую важную часть таких норм (ГК РФ, ТК РФ).

В настоящее время в большинстве отраслей федерального законодательства РФ кодексам принадлежит определяющая роль. Это ГК, УК, УПК, ТК и др. Примечательно то, что в современных условиях кодексы принимаются также и субъектами РФ. Например, в Башкортостане действует более десяти кодексов (жилищный, трудовой, экологический, кодексы о браке и семье, о недрах, о СМИ и др.).

Итак, федеральные обыкновенные законы издаются в процессе текущей законодательной деятельности. Порядок их принятия более простой. В Российской Федерации они считаются принятыми, если за их утверждение подано более ½ голосов от общего состава депутатов Государственной Думы.

Законы субъектов федерации. В Конституции РФ (ч. 4 ст. 76) утверждается, что субъекты Российской Федерации – республики, края, области и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Соответственно, представительные органы субъектов РФ принимают свои законы. При этом существенно то, что республика имеет свою конституцию, а край, область, город федерального значения – Москва и Санкт-Петербург, автономная область, автономный округ имеют свой устав.

Конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, принимаются ими самостоятельно и закрепляют основы конституционного строя; права, свободы и обязанности человека и гражданина; государственно-правовой статус республики, территорию, гражданство, государственные языки и др.

Конституции республик принимаются в рамках Конституции РФ и не должны ей противоречить. Они не нуждаются в последующем утверждении органами государственной власти Российской Федерации.

Основные законы республик отличаются своей структурой, построением, содержанием закрепленных в них институтов. Им свойственны многие специфические моменты, отражающие своеобразие исторического и экономического развития соответствующих субъектов Российской Федерации.

Устав субъекта Федерации определяет правовое положение субъекта, устанавливает систему его органов, их взаимоотношения, порядок деятельности, определяет систему органов местного самоуправления (например, Устав Нижегородской области, Краснодарского края, Самарской области). Устав по своему регулятивному значению равнозначен региональной конституции. Он имеет высшую юридическую силу в региональном законодательстве.

Уставы принимаются законодательными органами субъектов Федерации – краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Уставы должны полностью соответствовать Конституции РФ.

После краткой характеристики учредительных документов республиканского уровня (для республик – конституции, для краев, областей и др. – уставы) целесообразно определить особенности законов субъектов Российской Федерации.

Закон субъекта Российской Федерации – принципиально новое понятие, особенности которого предопределяются содержанием ч. 4, 5, 6 ст. 76 Конституции РФ. Основной закон страны установил право субъектов РФ осуществлять в пределах совместной компетенции Российской Федерации либо в сфере собственного ведения правовое регулирование определенных общественных отношений. Такое регулирование основывается на законах и иных нормативных правовых актах.

С учетом сказанного можно дать следующее определение закона субъекта Российской Федерации: это принимаемый законодательным (представительным) органом субъекта РФ в соответствии с установленной процедурой юридический акт, устанавливающий, изменяющий либо отменяющий нормы права, действующие в пределах совместной компетенции Российской Федерации и субъекта Федерации либо в сфере собственного регулирования вопросов государственной и общественной жизни определенного региона.

Для закона этого вида характерно следующее: а) он принимается в особом порядке законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ или путем референдума; б) занимает в иерархии нормативных правовых актов региона главенствующее место; в) регулирует общественные отношения с учетом комплекса местных территориальных, национальных и социальных условий.

Очевидно, законы, принимаемые в республиках РФ, должны соответствовать и федеральному законодательству, и «своей» республиканской конституции. Областные, краевые законы призваны соответствовать не только федеральному законодательству, но и Уставу – важнейшему учредительному документу области, края, автономной области, автономного округа.

Для субъектов Федерации характерно принятие законов, касающихся собственности, налогов, использования природных ресурсов и др.

Примечательно следующее: законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Федерации нередко издают постановления (решения) – своеобразный вид нормативных правовых актов, процедура подготовки и принятия которых более проста.

Отдельный вид – постановления, имеющие ненормативный характер (образование постоянных комитетов областной Думы, формирование согласительных комиссий, перспективные планы подготовки нормативных правовых актов и др).

Обобщая сказанное, отметим:

а) федеральные законы – это законы, принимаемые федеральным законодательным органом (Федеральным Собранием) и распространяемых на всю территорию Российской Федерации;

б) законы субъектов федерации (республиканские законы, законы областей, краев) – те, которые принимаются в соответствии с распределением компетенции республиками, другими субъектами федерации и распространяются только на их территорию.