1. Конституционные нормы, которые дают основания и указывают пределы правового регулирования общественных отношений в сфере под/фт/фрому.

В отношении пределов правового регулирования, нормы Федерального закона N 115-ФЗ были предметом рассмотрения Конституционного суда Российской Федерации (см., например, определения от 22.03.2012 N 484-О-О; от 01.12.2005 N 519-О). И в результате таких рассмотрений КС РФ сделал вывод о том, что нормы Закона N 115 соответствуют требованиям норм Конституции РФ.

Субъекты Закона N 115 проводят операции в целях обслуживания своих клиентов, и делается это на основе договора с клиентами. Но эта свобода договора может быть ограничена федеральными законами (в рассматриваемой ситуации - Законом N 115) в той мере, в которой это необходимо для защиты национальной безопасности в сфере финансовых экономических отношений и в интересах персонально неопределенного круга граждан. Простой пример: финансирование террористов опасно для граждан, поскольку из-за террористических актов они могут стать жертвами террора. Поэтому отказ банка принять на обслуживание лицо, которое финансирует террористов, - полностью соответствует не только требованиям Закона N 115, но и ст. 55 Конституции РФ.

Точно также и лица, которые отмывают деньги, полученные за счет заказных убийств, работорговли, проституции, продажи наркотиков, оружия, совершения других преступлений, должны получать отпор со стороны закона в интересах граждан нашей станы, и поэтому ограничения в этом направлении тоже соответствуют Конституции РФ.

2. Закон N 115 - как базовый закон системы ПОД/ФТ/ФРОМУ и другие федеральные законы, которые так или иначе регулируют ее отдельные аспекты.

К законодательству в сфере ПОД/ФТ относятся положения ряда федеральных законов межотраслевого характера.

Например, Федеральный закон от 20.07.2012 N 121-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента".

В результате реализации норм вышеуказанной подсистемы российского законодательства и основывающихся на них подзаконных нормативных актах происходит регулирование системы ПОД/ФТ.

Так или иначе, многие федеральные законы, которые содержат нормы различных отраслей права, могут иметь прямое или косвенное отношение к механизму ПОД/ФТ. Причем механизм этот усложняется еще и тем, что множество подзаконных актов различных отраслей права тоже могут регулировать различные общественные отношения в сфере ПОД/ФТ.

3. Указ Президента Российской Федерации N 808 и другие указы, которые регулируют Положение о Росфинмониторинге и различные вопросы ПОД/ФТ/ФРОМУ.

В этих нормативных актах закреплена компетенция Росфинмониторинга, других федеральных органов государственной власти, действующих в системе ПОД/ФТ/ФРОМУ.

4. Постановления Правительства Российской Федерации в данной сфере. Эти нормативные акты регулируют порядок направления соответствующей информации по вопросам ПОД/ФТ в Росфинмониторинг.

5. Нормативные правовые акты Росфинмониторинга и других взаимодействующих с ним федеральных государственных органов системы ПОД/ФТ/ФРОМУ. В учебнике уже назывались правоохранительные и другие федеральные органы исполнительной власти, включены в эту систему. Каждый из них уполномочен принимать нормативные правовые акты по вопросам закрепленной за ним в данной сфере компетенции.

6. Нормативные акты Банк России. Некоторые функции в этой системе регулируются еще и нормативными актами Банка России, которому закон делегировал полномочия по отношению к определенным категориям субъектов закона N 115. Прежде всего, по отношению к кредитным организациям, а как мегарегулятору - к определенным субъектам Закона N 115, которые перечислены в Законе о Банке России.

Нормативные акты Банка России в принципе отличаются от актов федеральных органов исполнительной власти как по своей форме, так и по содержанию, по методам правового регулирования, по их действию во времени, в пространстве и по кругу лиц*(185).

Как уже говорилось, в Положении, которое утверждено Указом Президента РФ N 808*(186), предусматривается, что Росфинмониторинг является федеральным органом исполнительной власти, который, помимо прочего, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, по координации соответствующей деятельности федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов и организаций в сфере ПОД/ФТ/ФРОМУ. Поэтому Банк России обязан согласовывать свои нормативные акты с Росфинмониторингом. Но не только по этой причине, а еще и потому, что Банк России не является органом государственной власти. Банк России издает нормативные акты (ст. 7 Закона о Банке России). А в Конституции РФ предусматривается, что федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты*(187).

Вывод: государство делегировало Банку России (мегарегулятору) полномочия по изданию нормативных актов в сфере регулирования административно-правовых отношений касающихся финансового рынка.

Раньше такое регулирование осуществлял упраздненный федеральный орган исполнительной власти - Федеральная комиссия по финансовому рынку (ФСФО). И поскольку это был федеральный орган исполнительной власти, то регулирование рынка производилось посредством издания нормативных правовых актов. Теперь же этим занимается Банк России, используя для этой цели свои нормативные акты.

А раз так, то по логике государственного управления, в том числе согласно методологии понимания делегирования государственных полномочий*(188), такие делегированные полномочия должны быть подконтрольны государству. Поэтому Банк России все свои нормативные акты согласовывает с Росфинмониторингом.

По одному из рассматриваемых дел Конституционный Суд РФ отметил: "По смыслу статьи 120 (часть 2) Конституции Российской Федерации, есть различия между нормотворческими полномочиями государственных органов, принимающих подзаконные акты, которыми затрагивается широкий круг субъектов, и нормотворческими полномочиями иных органов_"*(189).

Напомним: в Указе Президента РФ N 808 предусматривается, что Росфинмониторинг вырабатывает политику нормативного правового регулирование в данной предметной области.

Банк России не согласовывает c Росфинмониторингом свои письма, адресованные субъектам финансового рынка. Считается, что они не являются нормативными актами, поскольку такой вид нормативного акта не указан в ст. 7 Закона о Банке России. Стало быть, письма Банка России - это не нормативные акты, а акты толкования его же нормативных актов. Хотя и этот статус писем в Закон о банке России не определен и имеет доктринальный характер. Вывод: в письмах Банка России не должны закрепляться правила, то есть нормы права. Максимум, что допустимо, - толкование уже изданных правил.

И еще один важный момент: согласно норм ст. 74 Закона о Банке России, санкции этого закона могут быть применены Банком России только за нарушение нормативных актов, которые приняты в соответствии с федеральным законом. Практически это означает, что Банк России вправе применить меры воздействия (предусмотренные в Законе о Банке России санкции) к кредитной или некредитной финансовой организации лишь за нарушение ею федеральных законов, а также принятых в соответствии с ними указаний, инструкций и положений.

Еще один нюанс: КоАП наделил Банк России полномочиями. Стало быть, в случаях, когда применяются санкции КоАП, то они, как нормы административного права, применяются за нарушение кредитными или некредитными финансовыми организациями правовых норм, закрепленных в федеральных законах, регулирующих ПОД/ФТ/ФРОМУ. Толкование норм подп. 3 п. 1 ст. 1.3 КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что "административная ответственность на федеральном уровне может быть установлена только за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, но не за нарушение нормативного акта"*(190). Тем более - не за нарушения требований, которые сформулированы только в письме Банка России и ни где больше.

Важный момент: государство делегирует некоторые полномочия Банку России в сфере ПОД/ФТ/ФРОМУ, но, во-первых, не настолько, чтобы закрепить их в виде функции (в ст. 4 Закона о Банке России такая функция не обозначена в перечне функций Банка России). Во-вторых, согласно позиции сформулированной Конституционным Судом РФ: публично-правовыми функциями обычно не наделяются субъекты гражданского права*(191). Поэтому Банк России не имеет права кому бы то ни было передавать делегированные ему полномочия. А это означает, что Банк России не вправе передавать делегированные ему полномочия банкам и другим финансовым организациям.

Вместе с тем у субъектов Закона N 115 есть полномочия определять сомнительные (подозрительные) операции в соответствии с критериями, указанными в их внутренних документах. Но внутренние документы субъекта Закона N 115, в частности кредитной организации или некредитной финансовой организации, - это не те полномочия, которые государство делегировало Банку России. И это не нормативные акты, поскольку у банков и других финансовых организаций (рыночные отношения) нет права издавать локальные нормативные акты, адресованные своим клиентам. В противном случае может возникать противоречие с Конституцией РФ и принципами Гражданского кодекса РФ. Здесь нужно четкое понимание сути этих полномочий, возникающих исключительно на основе соответствующих норм Закона N 115. И надо видеть разницу между внутренними документами кредитных организаций и нормативными актами. Кредитные организации не наделены правом издавать нормативные акты. Такое право делегировано только Банку России в соответствии с его компетенцией регулятора денежно-кредитной системы и общих условий финансового рынка.

Внутренние документы кредитной организации по вопросам ПОД/ФТ адресованы ее работникам. Цель таких внутренних документов состоит в том, чтобы работники кредитной организации принимали такие решения, которые бы позволяли ей управлять юридическими рисками с тем, чтобы кредитная организация не оказалась вовлеченной в действия лиц, отмывающих деньги, занимающихся терроризмом или экстремизмом.

В первой главе учебника речь шла о принципах ПОД/ФТ, и там говорилось о том, что права и законные интересы граждан могут быть ограничены только законом. Поэтому важно, чтобы требования банков и других некредитных финансовых организаций не были настолько чрезмерными, чтобы по факту это приводило к незаконным ограничения.

Чрезмерные требования могут приводить к торможению экономической деятельности или к нарушению принципа конфиденциальности в деятельности экономических субъектов.

Кредитные организации должны уважать прайвеси физических лиц. Частная жизнь граждан защищена Конституцией РФ и федеральным законодательством, в том числе - законом о персональных данных.

Банк России осуществляет банковский надзор, а также надзор над соблюдением законов в деятельности некредитных финансовых организаций. В этом смысле важно, чтобы внутренние документы таких организаций не превращались в некое подобие нормативных актов и не создавали необоснованные ограничения для клиентов.

Надо понимать, что все отношения между субъектами Закона N 115 и клиентами возникают на основе гражданско-правовых договоров. Соответственно, любые ограничения гражданских прав допустимы лишь по основаниям, которые предусмотрены в федеральных законах.