История вопроса

Профессор Кнут Даль Якобсен родился в Кристиан-санне в 1925 г. Он работал журналистом, прежде чем пе­реехал в Осло, чтобы изучать политологию, и стал одним из первых обладателей магистерской степени по новой спе­циальности. Его магистерская диссертация на тему «Поли­тика и управление: Иерархия лояльности среди госслужа­щих» была представлена к защите в 1955 г. Американские социологи Пол Лазарсфельд и Алан Бартон, которые нахо­дились в Норвегии в связи с реализацией плана Маршалла, вдохновили автора на дальнейшую работу. Якобсен про­водил свои исследования в междисциплинарной научной среде, состоявшей из специалистов по юриспруденции Тор-стена Экхоффа и Торкела Оппсала, специалистов по социо­логии права Нильса Кристи и Томаса Матьесена, социоло­гов Вильгельма Эуберта и Ингвара Лёхена, историка Йенса Сейпа и политологов Генри Валена, Стейна Роккана и То­маса Вюллера. Позже, особенно в период активной работы Юхана Ольсена, американская теория организации, осно­ванная на традициях Герберта Саймона и Джеймса Мар-ча, приобрела большое значение в научном мире. Именно в докторской диссертации Якобсена была впервые сформу-./шрована теория централизации и сокращения активности IJacobsen 1964], которая затем получила дальнейшее раз-

414

415

витие в его работе 1966 г. и в последующих публикациях. В 1965 г. Якобсен стал первым профессором политологии в Норвегии. Получив кафедру государственного управле­ния и теории организации университета в Бергене, в 1969 г. он уехал из Осло. Его увлекательная, уверенная, скрупу­лезная манера ведения научных исследований привлекла многих студентов и исследователей в так называемую Бер-генскую школу. Якобсен проводил исследования в области управления в соответствии с историко-социологической традицией. Будучи опубликованными, эти исследования внесли определенный вклад в проблематику «государства всеобщего благосостояния» (welfare state). Более того, этот ученый способствовал проведению оригинального исследо­вания роли развития науки и увеличения количества про­фессионалов для лидерских культур, для политического мышления, а также для развития всех типов организаций.

Якобсен работал в сфере социологии в Комитете по нор­вежским исследованиям (Hovedkomiteen for norsk forskning) и поддержал введение курсов политических наук и админист­ративного управления на уровне старшей школы и коллед­жа. Кроме того, он являлся членом международного профес­сионального сообщества ученых. Между 1972 и 2000 гг. око­ло 550 студентов защитили дипломы на степень магистра, а около 30 аспирантов получили докторские степени под руководством Якобсена. Именно таким образом извест­ный раздел политологии — «Управление и теория органи­зации» — уже на правах эмпирической науки стал важным источником знаний для широкой общественности и практи­ческим руководством для органов государственного управ­ления, организаций и предприятий. Кнут Якобсен скоропос­тижно скончался в 1999 г. в возрасте 74 лет.

Несколько идей, парадигмальных для системы представ­лений о централизации и децентрализации, содержится в теории бюрократизации Шмуэля Эйзенштадта [Eisenstadt 1959]. Ниже приводятся три наиболее значимые:

— Когда современное общество распадается на ряд конку­рирующих коллективных участников, последние начинают бороться за влияние в государственном управлении. Кон­куренция заставляет бюрократию разрабатывать свои соб-

ственные идеологические/нормативные основы, в попытке избежать попадания в сферу влияния какой-либо из борю­щихся сторон, В то же время бюрократия должна так при­способить к ситуации свои цели, структуру и культуру в це­лом, чтобы идти в ногу с новыми политическими явления­ми, а также с целью приобретения и сохранения влияния (с. 307).

• Бюрократизация имеет место, когда властные модели и схемы принятия решений чиновничества распространя­ ются на частную сферу деятельности. Примером этого яв­ ляется переход частных предприятий в государственную собственность или процессы, когда частные организации нанимают на службу собственных членов или когда уни­ верситеты поощряют свои научные кадры становиться кон­ сультантами других организаций (с. 312).

• Дебюрократизация имеет место, когда частные органи­ зации, элиты или индивиды принимают на себя обществен­ ные задачи или роли целых общественных институтов. На­ пример, когда родители берут на себя управление государ­ ственными школами или когда частный капитал привати­ зирует государственные железные дороги, электростанции и телекоммуникации (с. 312).

Теория централизации и децентрализации проливает свет на взаимодействие между новыми классами и генерировани­ем знаний. Разделение на классы создает множественность ценностей в политике. Новый блок специализированных знаний способствует пониманию способов, при помощи ко­торых могут быть реализованы различные ценности. Таким образом, специалисты в определенных областях знания об­лекают позицию класса общества «в плоть и кровь» и раз­рабатывают специфически классовые, а также более общие (интегративные) модели действий. Генерирование знаний становится смыслом и движущей силой инноваций как внут­ри классов (например, в рамках промышленного и сельско­хозяйственного капитала), так и в обществе в целом (в виде знания о демократической организации и в виде ситуаций, в которых отдельные профессионалы заслуживают дове­рия, несмотря на классовые и национальные барьеры). Про­фессионалы, благодаря возможности контролировать име-

416

417

ющиеся и генерировать новые знания, являются важными акторами в процессе приведения в действие политических решений органами государственного управления. Борьба между профессионалами за посты в органах государствен­ного управления становится, таким образом, частью по­литической борьбы. При этом в рамках политологии было разработано учение о коллективных институтах и услови­ях участия в них всех желающих (например, взаимоуваже­ние и доверие). Теория централизации и децентрализации проливает свет на напряженные отношения и постоянные перемещения между бюрократическими и политическими должностями, а также между социальными институтами и специфическими интересами в обществе. В современном мире классовая борьба и борьба знаний, каждая из кото­рых является независимым процессом, постоянно перепле­таются. Созданное таким образом сложное политическое пространство стало основой для перетекания власти между государством и обществом, между парламентами и бюро­кратиями. Временами подобные перемещения можно ква­лифицировать как консервативные, а иногда — как инно­вационные по своей природе. То есть в одних случаях эти сдвиги осуществлялись классовыми силами, в то время как в других — их можно приписать силе знания, направляемой профессионалами и чиновниками. Рассматриваемая тео­рия в состоянии зафиксировать некоторые черты гибкости, а следовательно, и прочности демократических государств. Главным вопросом для Якобсена были отношения между политическими институтами и классовыми интересами в демократическом обществе.

«...То, что для меня является сомнительным и проблематичным в моральном и политическом смысле, относится к последствиям передачи знаний, когда она выходит за рамки простой их пере­дачи. Спорный вопрос заключается в классовых последствиях избранной формы передачи знаний...» [Jacobsen 1964: ii].

Якобсен изучил познавательные модели, разработанные в трех основных профессиональных областях. Представите­ли типичных классических профессий (например, юристы

и священники) заботились о том, чтобы устоявшиеся цен­ности соответствовали практической деятельности. Иде­альной при этом виделась единая устойчивая иерархия, управляемая элитой (патриархами), которая объединяет все общество (все живут под единым Богом и подчиняют­ся одним законам, выработанным на основе традиционного набора ценностей). Представители технических профессий (например, врачи, инженеры и военные) при этом органи­зовывали процессы, направленные на эффективное дости­жение конкретных целей. Представители же общественных профессий, такие, как экономисты, социологи, специально подготовленные социальные работники и политологи, по­явившиеся вместе с социально ответственным государ­ством (государством всеобщего благосостояния), выполня­ли функцию упорядочивания, периодически подсказывая, как государство может вмешиваться в жизнь общества для достижения политических целей. Якобсен показал, что про­фессиональные группы важны как для разработки полити­ческих программ и решений, так и для их операционализа-ции и реализации. Это стало возможным, когда профессио­нальные группы накопили сумму знаний, соответствующую статусу слабых слоев общества, обозначив методы увеличе­ния доли политической власти этих новоиспеченных слоев, а когда демократическая конституция была принята, потре­бовали достойного места в иерархии. В ответ на это поло­жение устоявшееся общество и его элита обычно усиливают сопротивление, укрепляя бюрократию и требуя от нее вер­ности властным элитам. При более высоком уровне уверен­ности в себе слабые слои будут стараться увеличить свое представительство в парламенте. Если им это удастся, их лидеры будут требовать парламентского контроля над чи­новничеством и даже радикальной реорганизации бюрокра­тии. В этих условиях мы сталкиваемся с двойной централи­зацией власти: централизацией власти в самой бюрократии вокруг устоявшихся элит и централизацией власти в парла­менте, по мере того как новые подвижные, прежде считав­шиеся слабыми, слои получают там места. Таким способом новые ценности прокладывают себе путь в политику и даже и систему государственного устройства. Соответствующим

418

419

профессионалам было оказано содействие, административ­ные системы были перенастроены и направлены на внедре­ние новых ценностей. Бюрократию заставили принять по­литическое лидерство, а новое знание использовалось для ее реорганизации.

В периоды децентрализации политико-административ­ный процесс проходит иначе. После установления нового режима борьба вокруг ценностей в обществе идет на спад. Прежние управленцы побеждены, и их голоса больше не слышны. Государственное управление реорганизовано, и прежние маргинальные профессионалы занимают веду­щие посты в модернизированном государственном управле­нии. В такой обстановке производство новых знаний и ново­введений становится менее важным. Власть профессиональ­ных чиновников расширяется. Власть парламента ослаб­ляется. Децентрализация означает распространение образа мысли и действий, которые соответствуют принципу «цель оправдывает средства». Новый процесс мобилизации может возникнуть только тогда, когда ценности, лежащие в основе власти автономной бюрократии активно оспариваются.

«В ситуации, когда существует политическая согласованность и структура ценностей прочна, в центре внимания оказывается дихотомия "цель-средства", и специалист, привычный к этой зависимости, а также его оценки и суждения, будет востребован просто потому, что он специалист. И наоборот, его репутация как специалиста сильно пострадает, как только эти фундамен­тальные ценности подвергнутся сомнению в его области зна­ний. Специалист, оперирующий отвергнутыми ценностями, играет весьма незначительную роль» [Jacobsen 1964: 13].

Теория централизации и децентрализации как отдельный предмет эмпирического академического исследования внес­ла свой вклад в изучение организаций и государственного управления. Она объединила теорию организации, социоло­гию права и ролевую социологию, историю и политологию. Бюрократии и профессиональные сообщества представляют собой живые институты с определенным политическим вли­янием. Теории организации пролили свет на внутреннюю жизнь этих институтов. Социология права и криминоло-

гия исследовали методы, при помощи которых установлен­ные законы стимулировали и устанавливали ограничения, и даже более того — как эти законы провели разделительную линию между нормой и отклонением от нормы, между за­конным и криминальным. Историческое исследование дало возможность составить представление об условиях домини­рования и подчинения и выдвинуло на первый план вопрос о силах, ресурсах и времени, необходимых для принятия но­вых ценностей. Политическая же наука предоставила пони­мание деятельности официальных институтов: степени их мощи, косности, разрушений, неразберихи и двусмыслен­ности, способных ослабить и подготовить их к переменам. Якобсен внес свой вклад в этот интерпретационный пово­рот в политологии. Распределение интерпретаций реально­сти и различных внутренних отношений — вот что теперь стало определять «структуры» общества. Таким образом, политическая структура (как объяснение действия) полу­чила следующее определение:

«То, что я вкладываю в понятие политической структуры, есть отношения к технической реформе и к степени, природе и фор­мам деятельности администрации среди клиентел и политиче­ских органов» [Jacobsen 1964:10].

Формализация — точное определение

В своей простейшей и наиболее общей форме рассмат­риваемый закон подразумевает, что политическая власть в демократических обществах при столкновении ценностей концентрируется в институтах властной элиты. Государ­ственное управление ставится под политический контроль, и оппозиционные движения стремятся сосредоточить свое влияние в парламентах, превращая их в проводники соб­ственных интересов как никогда интенсивно. Когда в обще­стве сглаживаются противоречия ценностей и возрастает их общность, власть перераспределяется — в первую оче­редь не на более низкий уровень в иерархии (например, в округах), а горизонтально — от политических к бюрокра­тическим институтам (децентрализация при помощи усто-

420

421

явшихся элит) и от общества и бюрократии к парламенту (централизация при участии новых возникающих движе­ний и их лидеров). Когда централизация уменьшается, мо­жет начаться децентрализация. Ценности принимаются. Чиновники и профессионалы получают широкие возмож­ности для свободы действий. Объем работ для практикую­щих управленцев-профессионалов увеличивается, пропи­тываясь плодотворной узаконенной властью бюрократии. Количество точек соприкосновения между клиентом и ад­министрацией увеличивается, однако из этого еще не сле­дует, что все проблемы клиента будут лучше поняты, а его интересы соблюдены.

Динамика перетекания власти от демократических ин­ститутов к бюрократии накануне перехода к современному обществу отличается от того, что можно было наблюдать на начальном этапе существования этого общества. В первом случае централизация власти в парламенте была важна для руководящей роли приобретающих влияние классов (пред­принимателей, рабочих и крестьян). Когда же современный порядок был установлен, процесс перешел в стадию децент­рализации. Административная власть усилилась. Когда в следующий раз обостряется конфликт ценностей — на­пример, при обострении и углублении классовых различий, вызванных индустриализацией и требованием своей доли власти со стороны социалистических движений (в Норвегии 1850-1920 гг.),— снова происходит централизация. Режим концентрирует власть в органах государственного управле­ния [Gran 1994]. Хотя широкое народное социалистическое движение добилось власти в парламентах, оно не имело того успеха в период между мировыми войнами, который выпал на долю левого либерального движения в 1880-е гг. Только с приходом социал-демократического руководства рабочее движение получило государственную власть (в 1928 г.— на короткое время, а затем в 1935 г. — на постоянной основе). Этот режим, однако, не стремился сосредоточивать власть в парламенте. Он скорее развивал корпоративные струк­туры управления (например, взаимодействие между госу­дарственной бюрократией, профсоюзами и организациями работодателей). Таким образом, в 1945 г. появился новый

422

консенсус, названный «организованным капитализмом», при котором политическая власть и управление государ­ством всеобщего благосостояния находятся в руках рабоче­го движения, а руководство важнейшими производствами — в частных руках. Этот консенсус привел к децентрализации власти и к ее сдвигу в сторону профессиональной бюро­кратии на всех государственных уровнях. После 1945 г. мы видим режим с двойной децентрализацией: власть перешла от правительства к корпоративным элитам и от парламен­тов к профессиональным управленцам. Глядя в будущее, мы можем задаться вопросом, как новое более глобальное движение, требующее устойчивых способов производства, может повлиять на борьбу ценностей внутри националь­ных государств и каким образом эта борьба может повлиять на отношения между политикой и управлением и между на­циональными и региональными/континентальными типа­ми организации политической власти.

Далее возникает следующий вопрос: может ли процесс централизации-децентрализации привести к изменениям самой демократической системы? Может ли уровень кон­фликтности стать столь высоким или столь низким, что станет угрозой демократическому строю? Рис. 18.1 иллюст­рирует три разных следствия данного закона, показывая возможные траектории развития как внутри, так и за преде­лами демократической системы.

На рис. 18.1 я рассматриваю централизацию и децентра­лизацию как перемещение по вертикальной оси власти: цент­рализация движется вверх, децентрализация — вниз, незави­симо от отправной точки на оси. Горизонтальная ось — это ось ценностей, представляемая схожим образом: движение вправо означает сдвиг в сторону плюрализма ценностей и их конфликта, в то время как сдвиг влево указывает на со­гласованность ценностей. Кривая В (прямая линия) пере­дает основное содержание закона. Когда наблюдаются плю­рализм ценностей и конфликтность, властные элиты могут уводить власть из политических институтов, к которым имеют доступ. Когда многообразие ценностей и централиза­ция (в конфигурации) уменьшаются до однородности цен­ностей, начинается другое, обратное движение, называемое

423

децентрализацией. Тогда власть переходит к бюрократии и административным службам.

В крайних точках кривой В демократия разрушается. Здесь мы можем предположить, что возникнут другие типы государственного устройства. Когда в некоем сообществе ценности становятся однородными, а политика в результате децентрализации сводится исключительно к гипертрофиро­ванному администрированию, тогда мы получаем «комму­нистическую утопию» (исторически, однако, проявившую себя как коммунистическая диктатура). Когда многообра­зие ценностей велико или разрыв между существующими политическими культурами глубок, а уровень конфликтно­сти высок, может произойти переход к диктатуре.

Если кривая В показывает динамику работы рассматри­ваемого закона при демократическом устройстве общества в целом, то кривые А и С демонстрируют некоторые вариа-

ции. Кривая А указывает на то, что значительный конфликт может иметь место даже при незначительных противоречи­ях ценностей. Она подтверждает, что максимального уров­ня конфликт может достичь сравнительно быстро в про­цессе развития ценностных противоречий. Можно сказать, что эта кривая описывает нестабильный демократический режим, режим с низким уровнем легитимности, который можно назвать «политиканским» режимом. Под этим я под­разумеваю режим, жестко контролируемый бюрократией и экспертами-профессионалами, несмотря на тот факт, что ценностные конфликты находятся на относительно низком уровне. Примером могут служить неолиберальные режимы, испытывающие внешние угрозы и вынужденные придержи­ваться идеологии сокращения бюрократического аппарата.

Кривая С описывает демократический режим, управляе­мый бюрократией, допускающий широкое многообразие ценностей и высокий уровень противоречий. Нарастание конфликта идет медленно сравнительно с динамикой дви­жения по оси ценностей. Можно предположить, что эта кривая представляет режим, застигнутый врасплох,— ког­да конфликт вспыхивает внезапно. Поскольку при данном режиме действует стабильная легитимная администрация (несмотря на все противоречия), то при проявлении и угро­жающем усилении противоречий неопытные политики ока­зываются в самом центре властных структур, и централиза­ция является быстрой и всеобъемлющей (крайняя правая часть кривой С).

Три кривые описывают три разных демократических ре­жима, которые находятся в зависимости от определённого уровня ценностных противоречий и от умения сохранять равновесие между централизацией и децентрализацией. Децентрализация может перейти в административную дик­татуру, в то время как централизация может привести к ав­торитарному правлению. Область относительно стабиль­ной демократии находится в центре рисунка, где процессы централизации-децентрализации носят умеренный харак­тер и при этом удается достичь равновесия между этими силами прежде, чем проявится крайняя степень какой-либо ил них (слабая скорость колебания). В этих условиях демо-

424

425

кратическое общество может считаться стабильным. Якоб-сен подчеркивает, как именно децентрализация может угро­жать демократии и как бюрократия может препятствовать появлению новых ценностей. В предисловии к своей работе 1964 г. он высказывает это опасение в качестве одного из мо­тивов своего исследования:

«...Еще один вопрос имеет отношение к общественной роли передачи знаний, а именно риск, что это общество превратится в деспотизм доброй воли, где больше не будут возникать новые ценности» [Jacobsen 1964: и].

В крайних секторах рис. 18.1 видно, что крушение демо­кратии происходит потому, что исчезает динамика пере­мещения власти. Одно из общественных движений, будучи лишено контроля, впадает в крайность. В левом верхнем углу показано, что централизация завершается появлением вождя, который правит от лица всех. В правом верхнем углу конфликт разрешается с помощью диктаторской админист­ративной (военной) власти. В левом нижнем углу динамика классовых противоречий, а также напряжение между поли­тическим руководством и администрацией исчезают (в ком­мунистической утопии), в то время как в правом нижнем углу конфликты имеются в большом количестве при отсут­ствии коллективного руководства (анархия).

Я предлагаю детализировать эту общую теорию. Во-первых, отношения между централизацией и децент­рализацией являются последовательными и линейными. Власть, распространяющаяся в административной среде, набирает силу после успешной централизации. Децентра­лизация же, как правило, является линейным расширени­ем ценностей правящего режима, который лишь изредка порождает движение против ценностно-властной системы, созданной в процессе централизации. Во-вторых, децент­рализация означает переход политической власти в демо­кратических системах от партий и парламентов к профес­сионалам и чиновникам. Она не обязательно означает дей­ствительную общность ценностей: достаточно даже низкого уровня проявления конфликтов. Таким образом, децентра-

лизация - это, как правило, усиление власти бюрократии после установления определенного политического режима, вызванного успешно разрешенным конфликтом. Бюрокра­тия может замаскировать, подавить конфликт и заблокиро­вать нововведения. Новый конфликт (чаще да, чем нет) воз­никает на основе истинно новых ценностей, определяемых и защищаемых на новом витке социальной мобилизации новым общественным движением.

Централизация и децентрализация внутри бюрокра­тии является, таким образом, особой, внешней проблемой, но явно связанной с теорией централизации и децентра­лизации в качестве характеристик политической власти. Бюрократическое руководство может представлять собой определенный командно-контрольный центр или подраз­деление, которое координирует деятельность и осуществля­ет помощь рассредоточенным и независимым друг от друга ведомствам. Централизация может иметь место по крайней мере в трех типах ситуаций. Во-первых, когда бюрократия обретает независимость от демократических государствен­ных институтов, активно стараясь расширить свою власть с целью накопления специфически бюрократических цен­ностей (власть как таковая и привилегии). Во-вторых, когда оппозиционные группировки в парламенте бросают вызов политическому режиму. В этом случае режим будет вынуж­ден придерживаться децентрализации, хотя он явно предпо­чел бы, чтобы власть сосредоточилась в руках бюрократии. В-третьих, когда функционеры режима считают, что взаи­модействие между трудом-капиталом и государством в ад­министративной сфере более важно, чем управление через стандартные органы государственного управления и/или через парламент. В этом случае концентрация власти в руках бюрократии может быть необходимой, чтобы осуществлять и защищать относительно непопулярные «корпоративные соглашения» общенационального масштаба.

Может показаться, что предложенная Якобсеном теория централизации более убедительна, чем теория децентра­лизации. Достаточно веским является утверждение, что возникающие в демократических обществах политические движения пытаются сосредоточить власть в парламенте.

426

427

'

Утверждение же о том, что консенсус по вопросу о ценно­стях должен вести к децентрализации, к ослаблению пар­ламентов и к усилению бюрократии, не является столь оче­видным. Разве нельзя допустить, что консенсус по вопросу ценностей послужит усилению парламентов и ослаблению бюрократии, создавая более прямые отношения между по­литиками и народом? А если предположить, что переда­ча власти бюрократическим структурам и централизация власти в парламентах будут происходить одновременно? Децентрализация может принять вид уменьшения власти в управленческих структурах и усиления власти профес­сионалов и организаций гражданского общества и даже коммерческой сферы. Влияние нормативно-регулирующих специалистов при этом может снизиться, а влияние техни­ческих профессионалов, сориентированных на конкретный результат, — возрасти. Государственные учреждения могут быть заменены частными. В этом случае децентрализация может принимать различные формы, каждая из которых будет оказывать влияние на распределение власти между частным и государственным секторами по-своему. Переход власти из государственного в частный сектор (приватиза­ция) может повлиять на динамику процесса централизации-децентрализации, затрудняя как внедрение новых ценностей в государственный сектор, так и переход от децентрализа­ции к централизации. Если последнее верно, то переход по­литической власти от государственного сектора к частному приобретает элемент необратимости.

Всеобщность и проверяемость. Критика

Как мы можем проверить закон централизации и децент­рализации и оценить его значимость для политологических исследований за пределами Североевропейского региона? Если предположить, что некая демократическая система развивается в сторону централизации, то государственные служащие должны более строго подчиняться государствен­ной политике и приспосабливаться к ценностям данного государства, иначе они будут испытывать жесткое давление в плане политической лояльности. Их автономность долж-

на быть сокращена. Централизация должна означать здесь усиление парламентов и профессиональных политиков но сравнению с бюрократами. Этот тезис также можно про­мерить с помощью альтернативных теорий. Например, при иозрастании общности ценностей власть парламента будет усиливаться по сравнению с властью профессиональных чи­новников. Парламенты берут на себя больше власти, потому что люди хотят повысить уровень самоуправления и избе­жать дорогостоящего и зачастую искажающего их устремле-пия вмешательства со стороны чиновников.

Если теория централизации и децентрализации право­мерна для Норвегии, она должна быть также применима для других Скандинавских и северных стран. Однако она не бу­дет работать или, по крайней мере, потребует радикального пересмотра при попытке применить ее в недемократической стране или в стране со слабой демократией (например, Тан-.тнии или Зимбабве). Мы вполне можем сравнить Брита­нию и США. Можно предположить, что уровень децентра­лизации будет значительно выше в Англии, чем в США, при условии консенсуса ценностей, потому что профессионалы и отраслевые ведомства исторически более самостоятельны и влиятельны в Британии, в то время как в США государ­ственное управление ограничено и, как правило, связано с политикой администрации каждого нового президента. 13 США бюрократия слаба, излишне прагматична и обре­менена ценностными стереотипами. Живая политическая класть сосредоточена в выборных органах. Руководители органов государственного управления назначаются с уче­том политической конъюнктуры.

На африканском континенте многие новые государства представляют собой сочетание колониальной бюрократии, парламентской демократии и этнополитических элитар­ных режимов, часто именуемых неопатримониальными [Medard 1991J. Административные органы зачастую мало­функциональны и политизированы [Professionalism and Good Governance in Africa 2004]. Экспертные сообщества малочисленны, и при этом они мало сведущи во взаимодей­ствии централизации и децентрализации. Однако можно предположить, что внутри политических партий и движе-

428

429

ний на африканском континенте может иметь место борьба между политикой и представительством (централизация), а также между бюрократией и политическими управлен­цами, выступающими от лица установленного порядка (де­централизация).

Работу Якобсена 1964 г. можно рассматривать как пред­вестника идеи Питера Эванса [Evans 1995] о важности ав­тономии, встроенной в государственное управление, для развития стран «третьего мира». Близость чиновников к клиентам позволяет обеим сторонам иметь достоверную информацию. Условием такой близости, по мнению Якобсе­на, является коллективное знание и идеологическая/куль­турная идентификация с клиентами. Идея административ­ного нейтралитета и отождествления руководителя с «об­щими интересами» на практике может облегчить богатым гражданам доступ к государственному управлению. Однако дистанция также необходима. Близость к клиентам может привести к приватизации государственного управления, в том смысле, что некоторые клиентские группы получат контроль над государственными учреждениями. Автономия зависит от наличия общей культуры, а также от организаци­онной культуры внутри государственного учреждения. При отсутствии esprit d'etat одни и те же правила могут быть ис­толкованы по-разному чиновниками одного учреждения. Борьба за власть между бюрократами может препятство­вать принятию решений и ослаблять легитимность учреж­дения. По мнению Якобсена, и независимость, и близость зависят от уровня образования чиновников и их готовности к восприятию выводов академических дисциплин. Теоре­тические знания дают профессионалам чувство дистанции и независимости, в то время как эмпирические знания — чувство близости и вовлеченности.

Теория централизации и децентрализации имеет отноше­ние к делению современных обществ на закрытые, неком­муникативные подобщества со специфической культурой и даже антагонистические подгруппы или отдельные иерар­хические «столпы» (теория «пилларизации»: [Lijphart 1968; Post 1989]). Основываясь на политических исследованиях в Нидерландах, авторы установили, что общество в этой

стране было разделено по религиозному принципу. Про­тестанты, католики и гуманисты составляли соответству­ющие иерархические сообщества или «столпы» (pillars), .шиты которых сотрудничали на высшем уровне. Пиллари-.тция означала сдвиг во власти от государства к граждан­скому обществу, ослабление национальной демократии. Только когда политические партии возродились как поли­тические движения, власть была возвращена государствен­ным институтам. Пилларизацию можно рассматривать как крайнюю форму централизации власти, но не в демократи­ческих парламентах, а в отдельных, управляемых элитами религиозных иерархиях, представляющих, таким образом, угрозу демократическому порядку. Централизация власти в религиозных сообществах дает мало возможностей для внутренней административной автономии, требуя, чтобы управленцы придерживались религиозных установлений, и тем самым подчиняя эмпирическое знание этим установ­лениям. Мобилизация же светских политических партий против власти религиозных «столпов» может рассматри­ваться как децентрализация в том смысле, что эмпириче­скому знанию придается большее значение в принятии политических решений. Однако первый шаг в этом про­цессе — децентрализация власти для политиков, откры­вающая путь для аналогичного процесса применительно к профессионалам в государственном управлении в случае, когда политические партии уже совместно восстановили демократический порядок и понизили уровень ценност­ных противоречий.

Эмпирическая оценка. Заключение

Теория централизации и децентрализации Якобсена основывается на общественных и политических тенден­циях Норвегии, и именно поэтому она должна оценивать­ся прежде всего в контексте норвежской политической истории.

Несмотря на это, я коротко рассмотрю значимость этой теории для других обществ, для тех мест на карте, где демо­кратия менее развита.

430

431

На пороге современной Норвегии. 1850-1900 гг.

Кнут Даль Якобсен полагал, что левый (либеральный) режим Юхана Свердрупа, установленный в 1880-х гг., был результатом успешной централизации власти в стор­тинге. В борьбе за власть между либеральным движением и шведско-норвежским чиновничеством победоносный ли­берализм сосредоточил власть в стортинге, не в последнюю очередь с помощью создания политических партий левого (либеральных) и правого (консервативных) толка. Партии укрепили влияние общественно-политических движений на общенациональном уровне. Новый стортинг оттеснил го­сударственных чиновников от политического руководства назад к бюрократическому управлению и поставил прави­тельство под контроль стортинга. Выгодной стороной этого действия стало то, что назначенное правительство должно было незамедлительно получить одобрение стортинга. Ког­да политическая инициатива, способность воздействовать на правительство и ответственность за его деятельность со­средоточились в стортинге, бюрократический аппарат был превращен в инструмент демократии. Чиновничество пре­терпело реорганизацию: на руководящие должности были поставлены чиновники нового типа — лояльные, полити­чески грамотные и коммуникабельные. Чиновник старого типа, который воспринимал себя как человека, находящего­ся вне политики, ведущего замкнутую трудовую жизнь в ко­ридорах власти, служащего «людям вообще» и действующе­го по требованиям «чистой науки», был отброшен.

Таким образом, централизация или концентрация вла­сти в стортинге создала в Норвегии унитарное демократи­ческое государство. Унитарное в том смысле, что стортинг стал контролировать систему государственного управления в целом. Королевская власть, суды и бюрократия были по­нижены в ранге до автономных независимых институтов, на­ходящихся под узаконенным политическим руководством парламента. Благодаря своим полномочиям относительно одобрения назначения каждого нового кабинета стортинг оказывал влияние на многие аспекты управления и приня­тия решений в государственной машине. Наличие партий позволило увеличить влияние государства на население^

в результате чего правящие партии _стали инструментами для распространения и воплощения _{в ЖИЗ}нь общегосудар­ственной политики.

«Возросшая зависимость [министра сельского хозяйства] Смитта от политических органов развилась в тот самый пери­од, когда усилилась власть стортинга, я сошлюсь на это как на процесс политической централизац_Ии? характеризующийся концентрацией инициативы, ответственности и способности распределять обязанности именно в стортинге. При этом был материализован идеал бюрократа, под_{Черкивающий его пшш}_ тическую лояльность, способность под_{страиваться под изменя}. ющиеся стремления политических иг_РокоВ) качества "хорошего адвоката"» [Jacobsen 1964: 199].

Конфликт между зарождающимся либеральным общест­венным движением и чиновничеством, преобладавшим в стортинге (созданном по Конституц_ии igi_{4 г} ^ _углубился в 1840-х гг., когда сельские собственники и городские сосло­вия избрали в стортинг «своих собственных» представите­лей. Чиновники и их сторонники по Пр_аВой консервативной партии отстаивали свои взгляды чер_ез правительство [Seip 1945]. Основные же классы общества отстаивали свои взгля­ды в тех институтах, где они имели Преобладающее влияние: фермеры и горожане в стортинге, а небольшое количество предпринимателей и государственных служащих - в органах государственного управления и в судебной системе. Чиновни­чество раскололось на патерналистов, представлявших рели­гиозную культуру и патриархальность, и бюрократов нового типа, которые хотели использовать государство для развития экономики в интересах предпринимательства, рынков и экс­порта. Основным фактором успеха Либерального движения, по мнению Якобсена, была способность сконцентрировать и усилить государственную власть именно в парламенте.

Норвегия после 1945 г. Передача власти бюрократии

Остается неясным, как Якобсен оценивал политико-административное развитие Норвегии в период с 1905 г. (когда Норвегия разорвала унию со Швецией) по 1945 г., когда после пятилетней оккупации немцы были изгнаны

432

433

из страны. Гран [Gran 1994] утверждает, что власть стортин­га постепенно ослабевала в течение этого 40-летнего перио­да, так как концентрировалась преимущественно в органах государственного управления и в корпоративных сетях. Ли­деры рабочего движения отказались от социалистических доктрин и отдали предпочтение (интуитивно, как я думаю) сильному парламенту, особенно в делах управления и меж­корпоративного сотрудничества. Якобсен считал, что пери­од с 1945 по 1960 г. характеризуется передачей власти госу­дарственной администрации:

«Процесс централизации (имевший место в период с 1880 по 1900 г.) резко отличается от тех изменений, которые произошли в Норвегии после Второй мировой войны. Со времен войны правительство целенаправленно стремилось насадить инициа­тивность и ответственность среди чиновничества, укрепить ле­гитимность экспертного сообщества и создать такие условия, чтобы последнее чувствовало себя менее зависимым от по­литических властей. Я бы назвал эту перемену, эти ожидания и сопутствующие им реорганизации процессом политической децентрализации» [Jacobsen 1964:199-200].

Условием для децентрализации власти, распространяе­мой среди бюрократии, является устойчивая общность цен­ностей или отсутствие ярко выраженных политических ан­тагонизмов. Децентрализация — это переход власти из по­литического процесса в административный и соответствен­но—к профессионалам. Таким образом, складывается общая картина общества с непререкаемыми ценностями, в котором бюрократия реализует эти ценности через управление, осно­ванное на прочном знании. Норвегия после 1955 г., прочно занимающая определенное место в западном мире с цирку­лирующими моделями, разработанными экономистами для открытого государства, а также среди национальных эконо­мик, действующих как основной набор идей и экономико-политического языка, является примером, иллюстрирую­щим децентрализацию власти — рассеивание исполнитель­ной власти среди бюрократии, когда, например, социальные работники местной общины трудятся как государственные служащие в масштабе каждой отдельной улицы.

Превращение государственной власти в партийное управление

Возникает вопрос, представляет ли теория централиза­ции и децентрализации интерес и значимость для полити­ческого анализа государств с авторитарной системой управ­ления или слабо развитой демократией? Децентрализация власти, постулированная Якобсеном, имела место в богатом норвежском обществе с западными «единообразными цен­ностями». Здесь противоречие между капиталом и наемным трудом после 1945 г. являлось относительно мягким, а так­же было достигнуто соглашение между рабочими, капита­листами и государством о том, что наличие независимого, довольно сильного и социально ответственного государства важно для «цивилизованного» развития капитализма. Этот механизм в целом стал известен как государство всеобщего благосостояния. Кто-то может возразить, что исторически власть распространялась в крайне авторитарных бюрокра­тиях, возглавляемых царями в России и императорами в Ки­тае. Степень автономности бюрократии разнилась, но в ко­нечном счете она находилась под непосредственным кон­тролем и управлением царей и императоров. Здесь не было демократических институтов, следовательно, не было и воз­можности для централизации власти в понимании Якобсе-на. Для стран с многовековой историей более значима дихо­томия «централизация-децентрализация». Конечно, после революций 1917 и 1949 гг. соответственно в упомянутых странах иногда происходили выборы властных структур, однако недостаток свободно избираемых органов государ­ственной власти делает дихотомию Якобсена/Эйзенштадта довольно непродуктивной для анализа коммунистических режимов. Формирование коммунистических партий из об­щественных, политических и интеллектуальных движений в гражданском обществе можно рассматривать как элемент потенциальной демократизации, но развитие ситуации пос­ле получения ими власти делает идею перехода власти к ав­тономным бюрократам и экспертам довольно бесполезной.

Освобождение от колониализма в африканских странах имеет много сходных черт с революционными процессами в России и Китае. Формирование освободительных движе-

434

435

нии являлось потенциальным элементом демократизации. Их успешная борьба против колониальных властей была решительным шагом в направлении демократии. В отличие от весьма известных в истории чиновничьих аппаратов Рос­сии и Китая, колониальные власти соответствующих афри­канских сообществ редко создавали крепкие бюрократиче­ские системы в управляемых ими африканских общинах. Это означало, что освобождение было возвратом к корен­ным доколониальным формам власти, что представляло со­бой, в сущности, сочетание бюрократической и традиционно патриархальной форм управления. Если не говорить о воен­ной мощи, вновь освободившиеся страны были слабыми го­сударствами. Национально-этническая военная элита имела власть, но не умела вести налоговые сборы и предоставлять услуги населению. Редкой альтернативой такому положе­нию вещей была передача власти автономной бюрократии.

В странах с развитой капиталистической экономикой, когда парламенты слабеют, нередко усиливаются политиче­ские партии. Способность общественных движений созда­вать политические партии и «централизовать» власть можно рассматривать как начало укрепления демократии. Однако их возможное участие в процессе децентрализации власти и их роль разработчиков демократии даже в западных обще­ствах кажутся сомнительными. С одной стороны, партии могут организовать участие в политической жизни и сосре­доточить политическую борьбу вокруг некоей программы — в этом случае они определенно являются участниками про­цесса демократизации, — но, с другой стороны, политические партии должны готовить себя к тому, чтобы в любой момент взять в свои руки всю полноту власти в государстве (если они получат необходимую поддержку избирателей). В этом случае партийные лидеры могут быть больше заинтересова­ны в придании своей политической программе «реалистиче­ской» формы, а не в том, чтобы прислушаться к членам соб­ственной партии. Подготовка партии для участия в борьбе различных политических элит и ведение этой борьбы могут казаться более важными, чем культивирование внутрипар­тийной демократии. Политические партии могут ослаблять влиятельность парламентов и пытаться найти другие кана-

436

щ влияния, так как парламенты являются законным мес-1ом действия для других конкурирующих политических партий. Одним из примеров является Германия времен Вей­марской республики и деятельность в ней несоциалистиче­ских партий [Caplan 1988]. Слабый парламент, отсутствие эффективного государственного управления, международ­ное унижение и страх перед социал-демократами привели к сплочению несоциалистических сил вокруг Гитлера.

Россия в 1917 г. и Китай в 1949 г. демонстрируют приме­ры слабых парламентов и сильных партий, которые возо­мнили себя воплощением государства. В 1980 г. во время освобождения от колониальной зависимости в Зимбабве был слабый парламент. Партия Зану-ПФ сочла себя госу­дарством и обрушилась на оппозицию. Появился хаотиче­ский режим деспотического характера, но в 1990-х гг. за­родилась новая оппозиция (Движение за демократические перемены). Партия-государство столкнулась с оппозицией с двух сторон: со стороны ДДП и групповых лидеров, кото­рые обладали большим влиянием в соответствующих слоях общества — среди фермеров, промышленников, народно­стей шона и ндебеле, а также бедных фермеров в резерва­циях. Танзания демонстрирует другой пример подобного синдрома партии-государства, но, несмотря на то что раз­деления на обособленные общественные ассоциации в Тан­зании не произошло, партия использовала силу не в таких масштабах, как в Зимбабве.

Это означает, что, при слабой модернизации или когда бюрократия еще не проникла в общество, децентрализации в том смысле, в котором Якобсен использовал это понятие, не происходит. Капитализм нередко присутствует в урбани­зированных регионах, но не проникает в крестьянские со­общества. Конфликт ценностей имеется налицо, а демокра­тические институты отсутствуют. Предприниматели и про­фессионалы встречаются лишь изредка. Партия, преоблада­ющая этническая группа населения и лидеры (слабого) го­сударственного управления объединяются в правящую эли­ту, часто поддерживаемую военной силой. В Танзании, где господствовали однородные ценности, при наличии строгой легитимности для международного сообщества, возникло

437

определенное разделение между правящей партией (ССМ), Национальным собранием и системой государственного управления. Однако власть правящей партии преобладала, а оппозиция была слаба. Идея централизации власти в парла­менте ни для кого не являлась первейшей необходимостью. Более того, под руководством Джулиуса Ньерере правящая партия видела себя в первую очередь в роли государства и только во вторую очередь — в качестве мобилизующей де­мократической силы. Тем не менее в периоды наименьших политических разногласий правящая партия могла неволь­но пойти на передачу власти бюрократии, но под неослаб­ным собственным контролем. При благоприятных условиях это могло привести к большей местной автономии и к разви­тию настоящих — и законных — оппозиционных движений, тем самым способствуя укреплению демократии.'

Зловещая история Южной Африки демонстрирует нали­чие влиятельной, современной, законно созданной бюрокра­тии, которая оформляла и обслуживала административные органы апартеида (с 1948 по 1990 г.). Государственная власть приняла корпоративную форму: союз политического и эко­номического крыла правящего класса, который управлял обществом в целом по типу патриархального промышлен­ного предприятия (труд мигрантов, закон об обязательной паспортизации и расовые ограничения чернокожего населе­ния, жесткое разделение классов и рас в урбанизированных районах). Некое подобие демократии существовало внутри правящего класса, но нигде более. Взаимодействие между парламентской и бюрократической ветвями власти было ис­ключено. После освобождения и принятия новой демокра­тической конституции на местном и национальном уровнях установились выборные парламентские институты. Партия Африканский национальный конгресс (АНК), имеющая длительную историю мобилизации сторонников и борьбы против апартеида, получила большинство мест в этих инсти­тутах. Но будет ли АН К поддерживать конструктивное взаи­модействие между централизацией и децентрализацией вла­сти? Налицо две очевидные проблемы. АН К не считает оп­позиционные партии вполне легитимными, действующими субъектами парламента. Так же скептически АН К настроен

п по отношению к крупным слоям бюрократии. Поэтому пе­реход власти к бюрократии и вероятность ее профессионали-.»ации не стоит на повестке дня. В то же время в позиции АНК как правящей партии можно усмотреть много иронического. Но время борьбы за освобождение программные установки ЛИК были социалистическими и социал-демократическими. 11осле освобождения это мировоззрение было серьезно дис­кредитировано. АНК был вынужден перейти или добро-иольно перешел к неолиберальному мировоззрению, отка­завшись от сильной позиции, в которой он мог осуществлять функцию перераспределения и регулирования экономики именно как партия. В этом смысле децентрализация власти и основном с целью стать правящей партией может стать ре­альным результатом текущих (2003 г.) событий.

Централизация политической власти в конкретных по­литических партиях может приводить к возникновению партий-государств. Высокий уровень конфликтности и сла­бый парламент могут вынудить партии-государства унич­тожить демократические движения. Партии-государства могут изымать конституционные распоряжения из демо­кратического поля, как показано на рис. 18.1. Теория Кнута Якобсена подразумевает, что вышеупомянутый изъян из­начально присущ самой демократии. Децентрализация, бу­дучи связанной с общностью ценностей, в условиях, когда действующие государственные чиновники являются одно­временно и партийной бюрократией, может сдерживать мо­билизацию.

Децентрализация власти может снизить степень полити­ческой инновационности, необходимой для постоянного вос­производства демократического строя. Процесс централиза­ции, возникающий, когда власть сосредоточена в парламен­тах, также обладает этим опасным инновационным качеством. Теория Якобсена дает точное определение этому процессу политических нововведений. Общество, активизированное помимо всего прочего парламентским принципом репрезен­тативности, выдвигает новые программы. Профессионалы могут стать посредниками между новыми общественными движениями и политической властью. Культурно осознан­ное генерирование знаний становится, таким образом, одним

438

439

из путей к демократизации. Получив непосредственную бли­зость к парламенту и возможность политической организа­ции общественного движения (централизация), социально укорененные профессионалы обретают и язык, и необходи­мую проницательность как для эффективного принятия ре­шений в управленческих структурах, так и для разработки и проведения политического курса в парламентах.

Заключение. Грань между централизацией и децентрали­зацией политической власти — это грань между изменением и сохранением демократического строя и упорядочивани­ем режима. Когда происходит централизация власти и во­круг нее возникает унифицированная система управления, по­является стремление свернуть парламентскую деятельность (даже незначительные реформистские идеи кажутся нереаль­ными). Способность новых общественных движений умень­шать власть бюрократии можно считать фактором, ослаб­ляющим демократические институты. Политическая власть приобретает новую форму: она скрыта за переговорным про­цессом и решениями, реализуемыми бюрократами, профессио­налами и органами управления. Когда власть централизована в институтах, которые выходят за рамки открыто избранных парламентов, — например, государственной администрации, политических партиях, организациях гражданского общества и частном секторе,— последствия для демократии бывают сомнительными. Западные демократии включают в себя ин­ституты, свободные от открытых выборов,— семью, церковь, бюрократию, частные фирмы и т.п. Таким образом, в состав демократий входят и формообразующие, и потенциально де­структивные силы. Отсюда следует, что действие процесса централизации-децентрализации жизненно важно для их вы­живания и для демократического устройства общества.

Могут ли новые общественные движения стать влиятель­ными акторами в формировании и воспроизводстве демокра­тических систем, демократического управления? Возможно. Если глобализация ослабит национальные государства, значе­ние международных общественных движений может возрас­ти. Эти движения могут оживить демократический процесс. Возможно, они станут посредниками, которые «централизу-

юг» власть в руках общественных институтов. С ^хой точки .фения, глобальные движения соответствуют ^норвежскому урбанистическому буржуазному движению XIX в.: ^_{Те идру}_ гие критиковали излишнюю бюрократизацию в политике требовали разделения государства и общества, соз^_{авая про}_' с гранство для частного предпринимательства и ^ноРмативных иыборов среди «ответственных граждан». В настоящ_{ее время} (2005 г.) передача государственной власти ^госУДар_{Ственной} и особенно частной бюрократии широко распростр_{ацена в за} i одном мире. Этот процесс экспортируется в Р^азв**вающиеся с граны через множество западных организаций. Со₃д_{ание от}_ крытых общественных площадок и демократичес^_{Их инсти}_ гутов там, где их раньше не было, и централизац_{Ия власти} к них посредством предоставления полномочий общ_ествен_ иым и политическим движениям сегодня так же Важны как и тогда, когда Юхан Свердруп, лидер либерального оппози­ционного движения и Либеральной партии, ^ско^ц_ентриро-иал политическую власть в норвежских Д^емокР^атических ин­ститутах, преимущественно в стортинге. В результате такой концентрации власти новое унитарное государство приняло должную форму. Шаг за шагом государство созд^_{Ло ин}ф_ра_ структуру для современной экономики, производ_Я1ц_{ей сре} ства производства. С возникновением рабочего движения капиталистическая экономика изменилась или был_{а цивили}_ .ювана посредством создания системы обществен^_Ого благо­состояния. Я уверен, что Якобсен с оптимизмом отнесся бы к глобализации общественных движений: «Новы_е ц_{енности} активизируют демократический процесс. Появ^_{Тся новое} знание. Централизация власти в парламентах откр_{Оет адми}_ нистрацию всех уровней для новых профессионал^ р_ынок и капитал снова станут цивилизованными. Это Даже может Произойти внезапно!»*

440

441