1 Земельні відносини в Україні. Законодавчі акти і нормативні докумен­ти.—к, 1998. —с. 638-645.

Органи місцевого самоврядування та місцеві органи вико­навчої влади приймають нормативні рішення й розпорядження, які не повинні суперечити чинному законодавству. Прийняті на­званими органами акти, в яких вміщуються норми про раціо­нальне використання та охорону земель, є обов'язковими для ви­конання усіма суб'єктами на підпорядкованій цим органам тери­торії. Так, згідно зі ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території. Повноваження органів місцевого самовря­дування у сфері використання та охорони земель визначені За­коном України «Про місцеве самоврядування в Україні» від

21 травня 1997 р.¹ Так, згідно зі ст. 26 Закону Ради як органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні, вирішувати питання регулювання земельних відносин, затверджувати ставки земельного податку тощо.

За дією в часі нормативно-правові акти як джерела земельно­го права поділяються на чинні та такі, що були чинними протягом певного періоду часу раніше, але втратили чинність. До останніх належать нормативно-правові акти, які регулювали земельні відносини не в давні часи, а в період новітньої історії, як правило, протягом останніх 10-30 років. Справа в тому, що значна частина земельних ділянок у нашій країні виникли як окремі об'єкти зе­мельних прав, тобто були надані у користування або у власність, задовго до прийняття чинного ЗК України і мають тривалу пра­вову історію. Певна частина таких земельних ділянок неоднора­зово змінювала своїх користувачів та власників, а також кате­горійну належність та інші елементи їх правового режиму. Відповідно на практиці досить часто виникають спори щодо прав на земельну ділянку, які виникли під час дії одного чи більше нормативно-правових актів, що послідовно втратили чинність, а спір має вирішуватися в цей час. Оскільки зміст прав на відпо­відні земельні ділянки визначався нормативно-правовими акта­ми, що діяли раніше, то без їх використання неможливо ви­рішити земельний спір. У таких випадках суди та інші органи, які компетентні розглядати земельні спори, застосовують при їх розв'язанні не тільки чинні нормативно-правові акти, а й такі, що втратили чинність.

2» Конституція України як джерело земельного права

¹ ВВР. — 1997. — №24. — Ст. 170.

Фундамент земельного законодавства складають закони, прийняті Верховною Радою України. Закони є основним джере­лом земельного права України. Серед законів, що регулюють зе­мельні відносини, особливе місце належить Конституції Украї­ни, яка була прийнята 28 червня 1996 р. Будучи Основним Зако­ном країни, вона є нормативно-правовим актом, що має найвищу юридичну силу і, відповідно, є основним джерелом усіх галузей права України, зокрема й земельного.

В Конституції України урегульовані лише найважливіші суспільні земельні відносини. Зокрема, у ст. 13 визначено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ре­сурси, які знаходяться в межах території України, природні ре­сурси її континентального шельфу, виключної (морської) еко­номічної зони є об'єктами права власності Українського народу. У статті 14 Конституції України зазначено, що право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою. А статтею 142 Основного Закону встанов­лено, що земля може знаходитися також у власності тери­торіальних громад сіл, селищ, міст і районів у містах. Отже, Кон­ституцією в Україні встановлені дві форми земельної власності, а саме: публічна (суспільна) власність, яка охоплює державну і комунальну власність, та приватна власність, яка охоплює власність фізичних осіб і власність недержавних юридичних осіб.

Крім того, відповідно до ст. 14 Конституції України земля про­голошена основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Нарешті, ст. 92 Конституції Ук­раїни передбачає, що найбільш важливі екологічні, в тому числі й земельні, відносини, зокрема, засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континенталь­ного шельфу, а також відносини екологічної безпеки, повинні ре­гулюватися виключно законами. Зазначені конституційні норми є висхідними положеннями для прийняття відповідного земель­ного законодавства з конкретних питань.

Ряд норм Конституції України визначають основи діяльності і компетенцію різних державних органів та посадових осіб у га­лузі організації раціонального використання, відтворення при­родних ресурсів й охорони навколишнього природного середови­ща. Відповідно до Конституції України Президент України є га­рантом державного суверенітету, територіальної цілісності країни, виконання вимог Конституції України, прав і свобод лю­дини і громадянина, в тому числі їх земельних прав і свобод (ст. 102). На основі та на виконання Конституції і законів України він видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до вико­нання на всій території України (ст. 106).

Конституцією України також встановлено, що Кабінет Міністрів України вирішує питання державного управління на основі Конституції, законів України, актів Президента України. На Кабінет Міністрів України, зокрема, покладено забезпечення проведення політики у сфері охорони природи, екологічної без­пеки та природокористування, що включає й сферу використан­ня земель (ст. 116).

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Сева­стополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Згідно зі ст. 119 Конституції України вони забезпечують на своїй тери­торії виконання Конституції та законів України, актів Прези­дента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади, зокрема, вони забезпечують додержання прав і свобод громадян, в тому числі й екологічних та земель­них, а також виконання державних і регіональних програм охо­рони довкілля.

Стаття 14 Конституції визначає, що право власності на землю набувається та реалізується виключно відповідно до закону, закріпивши пріоритет закону у цій сфері земельних відносин.

З. Закони як джерела земельного права України

На наступну, після Конституції України, сходинку в ієрархії законів як джерел земельного права слід поставити ЗК України та інші закони, прийняті Верховною Радою України.

Особливістю кодексів як джерел права є те, що вони покли­кані стати інтегруючою і цементуючою основою для розвитку відповідної галузі законодавства. Так, у ст. З ЗК України прямо зазначено, що земельні відносини в Україні регулюються Кон­ституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Кодекс як акт кодифікації відповідного законодавства має включати якомога більше його норм, в ідеалі — всі. Разом із тим, чинний ЗК України є законодавчим актом, в якому кодифіко­вані лише основні, найбільш принципові положення та норми земельного законодавства України. Однак, цей Кодекс не вклю­чає всіх його норм, що робить необхідним прийняття низки інших законодавчих актів з питань регулювання земельних відносин, які розвивають та доповнюють норми ЗК України. Розробники проекту ЗК України орієнтувалися саме на таку техніко-правову модель земельного законодавства України¹. Адже повна кодифікація земельного законодавства в умовах проведення земельної реформи була неможливою. В період ре­формування земельних відносин значна частина норм земельно­го законодавства має тимчасовий характер і розрахована на за­стосування протягом короткого періоду часу через нестабіль­ність цих відносин. Наприклад, під час підготовки ЗК України в нашій країні проходило паювання сільськогосподарських земель із наданням селянам права на земельну частку (пай). Однак зе­мельний пай є тимчасовим явищем, оскільки держава взяла курс на повне виділення всіх земельних часток (паїв) в натурі (на місцевості), тобто на заміну таких паїв земельними ділянками. Згодом, вже після прийняття ЗК України, був прийнятий Закон України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земель­них ділянок власникам земельних часток (паїв)» від 5 червня 2003 р., згідно з яким на сьогодні майже 90 % паїв стали земель­ними ділянками. Якщо б порядок виділення земельних паїв був визначений у самому ЗК України, то досить скоро його у цій час­тині довелося б змінювати.

Третяк А. М. Концепція нової редакції проекту Земельного кодексу України // Землевпорядний вісник. — 2000. — № 2. — С. 2-6; Кули-нич П. Ф. Новий Земельний кодекс України: яким йому бути? // Право України. — 2000. — № 10. — С. 57—61. Слід зазначити, що в науці земель­ного права існують й інші підходи до кодифікації земельного законодав­ства нашої країни. Так, В. І. Андрейцев запропонував розробити та прийняти Кодекс законів про землю, в якому були б зосереджені прак­тично всі норми земельного законодавства {Андрейцев В. І. Суверенній Україні — нову «Земельну Конституцію» (Концептуальні підходи до підготовки проекту Кодексу законів України про землю)» // Право України. — 1999. — № 8. — С. 58-65).

Тому обраний у 2001 р. підхід до підготовки проекту ЗК України як форми кодифікації земельного законодавства є ви­правданим. Він означає, що на розвиток, деталізацію та допов­нення норм ЗК в Україні має бути прийнято низку законів, повністю присвячених регулюванню певних видів земельних відносин. Зокрема, згідно з Прикінцевими положеннями ЗК України, Кабінет Міністрів України мав подати на розгляд Верховної Ради України проекти законів про землеустрій, дер­жавний земельний кадастр, оцінку земель, охорону земель, роз­межування земель права державної та комунальної власності, державний земельний (іпотечний) банк, ринок землі, визначення правових засад вилучення земель права приватної власності тощо. Крім того, до раніше прийнятих законодавчих актів мали б бути внесені зміни, що випливають із нового ЗК України.

Значна частина цих законодавчих актів вже прийнята. Саме ці акти найбільше відчули на собі «удар нестабільності» розвит­ку земельних відносин у період проведення довготривалої масштабної земельної реформи. В них вноситимуться зміни, що випливатимуть із завдань регулювання земельних відносин на нових етапах такої реформи. А сам ЗК України як цементуюче ядро земельного законодавства не потребуватиме істотних змін і залишатиметься стабільним протягом тривалого часу, що є дуже важливим для забезпечення якомога більшої стабільності пра­вового регулювання земельних відносин у нашій країні в пе­рехідний період.

Особливість правового статусу ЗК України в системі актів зе­мельного законодавства визначена у ст. 3. В цій статті ЗК України прямо зазначено, що земельні відносини в Україні регу­люються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийня­тими відповідно до них нормативно-правовими актами.

З цієї статті випливає, що норми Кодексу мають вищу юри­дичну силу у порівнянні з нормами інших актів земельного за­конодавства, включаючи й закони. Необхідність надання ЗК України більш високої юридичної сили визнається доктриною земельного права України. Однак законодавство України та практика його реалізації, на жаль, не надають кодексам більш високого правового статусу порівняно з тим, який мають інші закони, що є джерелами права. Отже, якщо законом, прийня­тим після введення в дію чинного ЗК України, передбачена нор­ма права, яка суперечить аналогічній за змістом нормі, що міститься в ЗК України, то застосуванню підлягає норма зазна­ченого закону.

За своєю структурою ЗК України є законодавчим актом, що конкретизує основні засади Конституції України щодо регулю­вання земельних відносин та визначає основні положення інсти­тутів земельного права. ЗК України починається з преамбули та загальних положень. У загальних положеннях визначаються завдання земельного законодавства, коло регульованих цим Ко­дексом земельних відносин тощо. Кодекс регламентує систему прав на землю в Україні, правовий статус суб'єктів таких прав, правовий режим окремих категорій земель, порядок державного управління в галузі раціонального використання й охорони зе­мельних ресурсів, регламентує порядок охорони земельних ділянок та прав на них.

¹ ВВР. — 1996. — №45. — Ст. 238.

² Офіційний вісник України. — 1998. — № 42. — Ст. 1538.

³ Офіційний вісник України. — 2003. — № 29. — Ст. 1431.

⁴ Офіційний вісник України. — 2003. — № 29. — Ст. 1432.

⁵ Офіційний вісник України. — 2003. — № 26. — Ст. 1252.

⁶ Офіційний вісник України. — 2005. — № 4. — Ст. 195.

Поряд із ЗК України, важливими джерелами земельного пра­ва України є спеціалізовані земельні закони, повністю присвя­чені регулюванню певних видів земельних відносин. До них відносять Закон України «Про плату за землю» від 3 липня 1992 р. (діє в редакції від 19 вересня 1996 р.)¹, Закон України «Про оренду землі» від 6 жовтня 1998 р. (діє в редакції від 2 жовтня 2003 р.)², Закон України «Про землеустрій» від 22 травня 2003 р., Закон України «Про охорону земель» від 19 червня 2003 р.³, За­кон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 р.⁴, Закон України «Про по­рядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок влас­никам земельних часток (паїв)» від 5 червня 2003 р.⁵ та Закон України «Про захист конституційних прав громадян на землю» від 11 січня 2005 р.Важливим джерелом земельного права України є основний екологічний закон країни — Закон України «Про охорону навко­лишнього природного середовища» від 25 червня 1991 р.⁶

¹, який визначає основні положення правового регулювання охорони та використання всіх природних ресурсів, включаючи й земельні, а також засади екологічної безпеки країни. Як прямо зазначено у ст. 5 ЗК України, до принципів, на яких базується земельне зако­нодавство України, належить принцип пріоритету вимог еко­логічної безпеки. Це означає, що Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» та інші акти екологіч­ного законодавства у частині регулювання відносин екологічної безпеки є складовою й земельного законодавства України.

До джерел земельного законодавства України належить та­кож Закон України «Про природно-заповідний фонд» від 16 червня 1992 р.², який визначає правові основи організації, охо­рони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об'єктів. У Законі визначений режим територій і об'єктів природно-заповідного фонду (природних і біосферних заповідників, регіо­нальних ландшафтних парків, заказників, пам'ятників природи, заповідних урочищ, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків-пам'яток садово-паркового мистец­тва), а також їх охоронних зон. У ньому знайшли відображення питання економічного забезпечення організації й функціонуван­ня природно-заповідного фонду, деталізований порядок відве­дення земельних ділянок для створення й розширення територій і об'єктів природно-заповідного фонду, передбачений режим підвищеної охорони земель природно-заповідного фонду, кон­троль за дотриманням їх режиму, вирішено інші питання.

¹ ВВР. — 1991. — №41. — Ст. 546.

² ВВР. — 1992. — № 34. — Ст. 502.

³ ВВР. — 1994. — № 51. — Ст. 446.

Частково земельні відносини регламентуються й господар­ськими законами України «Про транспорт»³, «Про особисте се­лянське господарство», «Про фермерське господарство» та дея­кими іншими законодавчими актами, які також є джерелами зе­мельного права України.

4 8-388

97

Одну з ключових ролей у системі джерел земельного права України відіграє новий Цивільний кодекс України, прийнятий 16 січня 2003 р. та введений в дію 1 січня 2004 р.¹ Ця роль чітко ви­значена у ст. 9 Кодексу, згідно з якою його норми підлягають за­стосуванню до регулювання відносин природокористування, а до них належать і земельні відносини, якщо такі відносини не вре­гульовані спеціальним законом. Отже, ЦК України виходить із того, що принаймні частина земельних відносин є за своєю суттю цивільними, а тому можуть повністю чи частково регулюватися нормами цивільного законодавства, якщо вони не врегульовані зе­мельно-правовими актами. До таких відносин належать: 1) відно­сини щодо землі як об'єкта права власності та інших речових прав; 2) відносини щодо обороту землі як об'єкта права приватної власності; 3) зобов'язальні відносини (іпотека земельних ділянок тощо); 4) відносини, об'єктами яких є земельні ділянки, на яких розташовані інші об'єкти нерухомого майна: будівлі, споруди, ба­гаторічні насадження тощо; 5) відносини, які виникають при зав­данні збитків власникам землі та землекористувачам.

Слід зазначити, що згідно зі ст. 91 Конституції України, крім законів, вищим органом державної влади країни приймаються й такі нормативно-правові акти, як постанови.

Офіційний вісник України. — 2003. — № 11. — Ст. 461.

Постанови Верховної Ради України із земельних питань та­кож є джерелами земельного права. Це постанови Верховної Ради України «Про земельну реформу» від 18 грудня 1990 р., «Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі» від 13 березня 1992 р., «Про форми державних актів на право власності на землю та право постійного користування землею» від 13 березня 1992 р., а також «Про основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання при­родних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» від 5 бе­резня 1998 р. Однак питома вага постанов Верховної Ради у си­стемі джерел земельного права України є незначною і має чітку тенденцію до зниження. Якщо у перших двох постановах містяться правові норми прямої дії і регламентують відносини щодо проведення земельної реформи у країні, то дві останні при­свячені затвердженню форм державних актів на землю та ви­значенню програми охорони навколишнього природного середо­вища й важливої його складової — земельних ресурсів. Норми останньої постанови не є нормами прямої дії і можуть бути реалізовані шляхом прийняття інших правових актів. Так, По­становою Верховної Ради від 5 березня 1998 р. визначено, що в Україні необхідно провести оптимізацію структури угідь та фор­мування високопродуктивних, екологічно стійких агроланд-шафтів, для чого розорюваність орних земель необхідно знизити до 50 %, а питому вагу лук, сіножатей і пасовищ збільшити до 17-20 %, лісистість — до 20 %, площу земель природоохоронного фонду довести до середньосвітового рівня (5 %).