111.Акти органів виконавчої влади:поняття,види,порядок прийняття:

Інститут правових актів управління має надзвичайно важливе як науково-теоретичне, так і прикладне значення, особливо в сучасних умовах реформування в Україні державно-управлінського механізму та його адміністративно-правового забезпечення. Адже саме правові акти управління є головним засобом регулювання відносин у сфері діяльності органів виконавчої влади, це одна з основних форм реалізації завдань і функцій органів державного управління. За допомогою таких актів досягається упорядкованість і стабільність адміністративно-правових відносин, їх розвиток.

Важливість згаданого інституту очевидна, і необхідність встановлення правових норм безпосередньо в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності обумовлена тим, що закони містять лише певні загальні норми, що не можуть повною мірою регулювати всі сторони суспільного життя та всі відносини, які виникають в ході реалізації законів.

Правові акти управління займають значне місце у правовій системі нашої держави. Вони видаються на підставах, передбачених Конституцією та законами України, призначені для регулювання як загальних, так і конкретних правовідносин. Включені до загальної системи державно-владного впливу на конкретні сторони суспільного життя, правові акти управління забезпечують формування та функціонування конкретних суб’єктів і об’єктів управлінської, правоохоронної та правозабезпечувальної діяльності. По суті, весь процес реалізації виконавчої влади в усьому розмаїтті його елементів та стадій отримує свій цілеспрямований розвиток завдяки використанню правових актів управління, що визначають організаційні форми, методи, межі та правила діяльності як суб’єктів виконавчої влади, так і підпорядкованих чи підвладних їм об’єктів

Мета  дослідження полягає розгляді актів органів виконавчої влади як провідної форми реалізації повноважень.

Досягнення зазначеної мети проводилось в процесі вирішення таких основних завдань:

- розгляд поняття актів управління

- визначення особливостей актів органів виконавчої влади

 

1. Поняття актів управління

На сьогодні як у правовій науковій літературі, так і на законодавчому рівні відсутній єдиний підхід до визначення «правового акта управління», хоча питання інституту правових актів управління було й залишається предметом наукових дискусій фахівців з теорії права, з конституційного та адміністративного права.[10 c. 20]

Різноманіття визначень поняття актів управління пов'язано з причинами, і кожної з них так чи інакше може бути пояснення визначення поняття актів управління через їхню пологову приналежність до рішень може бути мотивовано хоча б такими, що вирішеннями називають не тільки вид (форми) актів місцевих Рад народних депутатів і один із видів (форм) актів виконавчих комітетів цих Рад, але й акти усіх узагалі суб'єктів державного управління.

Передусім необхідно звернути увагу на те, що в науковій юридичній літературі правові акти управління розглядаються у різних значеннях, що призводить до певного змішування понять. Серед усіх підходів до сутності та змісту поняття «правовий акт управління» найпоширенішими є наступні варіанти тлумачення цього поняття.[12 c. 39]

• Правовий акт управління – це важлива форма управлінської діяльності (форма управління).

• Правовий акт управління – це управлінське рішення (при цьому термін «рішення» має універсальний характер і встановлює необхідність виконання конкретних дій особами та органами, яким адресоване певне рішення).

• Правові акти управління – це правові акти, і в такому разі до них можна віднести й акти, які приймаються органами законодавчої влади, місцевого самоврядування, судом, прокуратурою.

• Правові акти управління – це дії (або волевиявлення), оскільки вони можуть розглядатись як виконання певних дій правоустановлюючого або правозастосовчого характеру у сфері державного управління.

• Правові акти управління – це приписи, оскільки реальним змістом правових актів управління є правоустановлюючі та правозастосовні приписи.

• Правові акти управління – це різновид документів (юридичних, службових), оскільки ті приписи, які в них містяться, мають своє документальне оформлення[17 c.26]

Поняття актів управління визначають по-різному: через форму діяльності, дії, волевиявлення, розпорядження, документи, офіційні вирішення, результат волевиявлень, спільне поняття правових актів державних органів і т.д.

Акти управління називають: формою управління; однієї з форм діяльності державних службовців; результатом управлінської діяльності; продуктом виконавчої діяльності, засобом вираження вирішення; документами, що виражають вирішення органів управління; формою вираження управлінської діяльності; вираженням управлінських дій; правовими формами реалізації компетенції державних органів; результатом правотворчої форми діяльності; особливою формою управління; однобічними владними повеліннями; результатом виконавчої діяльності; одним із проявів управлінської діяльності; формою визначеного утримання і т.д.

У Конституції України термін «вирішення» крім позначення актів місцевих Рад використовується також для позначення усіх актів органів, державної влади і державного управління усі акти усіх органів державної влади . Оскільки акти управління ставляться до числа правових (як-от про такі акти управління і мова йде в дійсній роботі), їх визначають за допомогою більш широкого поняття - . правові (іноді державно-владні) акти як дії, волевиявлення акти управління визначають тому, що означають право установлення або право застосуванні (або одночасно ті й інше) у сфері державного управління, що, як відомо, здійснюється шляхом рольових дій-волевиявлень відповідних суб'єктів управління.[5 c.27]

Утримання актів управління складають і право при мінні розпорядження. Звідси поява визначень поняття актів управління через розпорядження

Нерідко зустрічаються визначення поняття актів управління як документів зв'язано з документальним оформленням багатьох з них Акти управління називають й результатом власного волевиявлення суб'єктів управління по їх управлінським рішенням тут враховується вольовий характер актів управління й той факт, що під управлінським рішенням часто розуміють вимеслинний акт, сформульовану ідею, яка потім загортається в форму юридичних актів утримуючихся у багатьох джерелах визначення поняття актів управління неможливо назвати відображуючи різні їх сторони, взаємно дорівнюючими один одного й своєю совокупністью (або в совокупності видатної частини їх) даючи необхідне представлення про основні властивості даних правових уявлень задачам до даного наукового забезпечення навчального процесу існуючі розробки визначень розгляданого поняття не відповідає різноманіття тут виходить за кордони раціонального в більшості випадків автори стараються виконувати головне требування, до визначень, вказівок на існування, а проведенні дослідження різних видів актів управління поступово поглиблюють наші знання про ці правові уявлення .[11 c.100]

При визначенні актів як дій не усі автори відзначають властиві їм основні властивості вольовий характер, підзаконність усім цим, як рекомендується, позначається вплив і суб'єктивних і об'єктивних факторне визначення поняття актів управління даються з дотриманням запропонованих до визначень понять вимог зустрічаються недоробки тих або інших становищ, недбале обертання з термінами, неточності формулювань.

Державне управління не може бути таким без актів державного владного характеру. Українське адміністративне право під правовою цілісністю пропонується розуміти «єдність відповідних її компонентів (частин), що певним чином об'єднані між собою (по змістовних або формальних критеріях) і який у залежності від їхньої природи і характеру зв'язку між ними складають щодо стійку організацію. У даному визначенні немає ознаки видову приналежність спільності. Але воно чітко відбиває риси спільності, і можна сказати що і механізм правового регулювання і українське державне управління як вид державної діяльності володіють якістю правового утворення. Їхньою властивістю, і саме воно надає керуванню державний характер. У кінцевому рахунку усе це обумовлено взаємозв'язком і взаємодією держави і права.

Акти управління, таким чином, мають два джерела особливостей: правовий і управлінський. Будучи частиною управлінської діяльності і частиною механізму правового регулювання, вони, природно, відбивають риси і властивості даних правових цілісностей, принципи українського права і принципи українського державного управління, виступають як складні, правові явища.

Двоєдина їхня функція, складний і багато плановий характер зв'язків і відношень пояснюють і значною мірою обумовлюють істотні відмінності в підході до визначення поняття «акти державного управління». Подвійна приналежність актів управління важлива, але не єдина причина різноманітних підходів до визначення поняття цих правових явищ. Велику роль грає той факт, що усі акти державного управління суть волевиявлення відповідних державних органів (у деяких випадках - органи громадських організацій) і посадових осіб, тобто дії суб'єктів управління, а розпорядження значної частини актів (у тому числі і найбільше важливих) висловлюються, як відомо, у письмову форму. Звідси поява визначень актів управління як дій і визначень їх як документи, характеристика даних актів і як правової форми управлінської діяльності, і як форми вираження цієї діяльності і як її результату. У силу приналежності актів управління до дій і видання більшості з них у виді документів визначення аналізованого поняття як дії, так само як і визначення його як документа, не є достатньо повними. Не випадково іноді робляться порівняння визначень актів управління як дій і як документів. У навчальній літературі характеристику актів управління як дій-волевиявлень у ряді випадків доповнюють характеристикою їх як документи. Суттєві розходження у визначеннях поняття актів управління пов'язані і з недостатньою розробкою ряду питань теорії держави і права, науки українського адміністративного права, українського державного права і українського будівництва.[5 c.33]

Акти управління в однім підручнику по адміністративному праву визначаються - як особлива юридична форма виконавчої розпорядливої діяльності, в інше - як офіційне вирішення, прийняте органом управління по тому чи іншому питанню виконавчої і розпорядливої діяльності, у третьому - як розпорядження повноважного органа державного управління ( посадової особи).

Правовий акт управління - є засноване на законі однобічне, юридично владне розпорядження повноважного органа державного управління (посадової особи), спрямоване на встановлення правових норм або виникнення, зміна і припинення конкретних правовідносин із метою практичної реалізації задач і функцій виконавчої і розпорядливої діяльності.

У виконанні законів беруть участь усі органи української держави. Визначення актів управління через форму управлінської діяльності - широка і різноманітна група визначень цього поняття в літературі. Цінність таких визначень для теорії і практики управління пов'язана з повнотою і точністю визначення самої форми управлінської діяльності. Але питання про форми управлінської діяльності, їхньому понятті, видах, критеріях класифікації і зараз (як і раніше) ставиться до числа дискусійних і при характеристиці актів управління освітлюється не завжди. З'являються висловлення, що інколи в адміністративно-правовій літературі, про наявність єдності поглядів по цих питаннях не відбивають справжнього становища справ. У деяких випадках вони відразу й заперечуються авторами, як тільки справа доходить до перечислення конкретних форм управлінської діяльності. «У адміністративно-правовій літературі про форми управлінської діяльності вирішується в принципі единообразно, якщо не вважати окремих часткових розбіжностей». Але далі Признається, що «загальновизнана класифікація форм управлінської діяльності відсутніх», називаються форми управлінської діяльності, що «виділяються частіше усього» (встановлення загальнообов'язкових норм, видання адміністративних актів, висновок договорів, здійснення суспільно-організаційної діяльності, учинення матеріально-технічних дій).[11 c.27

Деякі автори, як уже відзначалося, акти управління і називають результатом діяльності. Акт-документ може бути схарактеризована і як зовнішня форма правових розпоряджень, що утримуються в ньому, зовнішня форма їхній існування. І говорячи про акт як про результат діяльності, у першу чергу ми маємо на увазі, звичайно, що утримуються в ньому розпорядження. Результат діяльності - акт-документ, природно, може існувати (діяти) його суб'єкта, що породив довше, цієї діяльності - органа держави, посадової особи. Або навпаки, його життя може бути коротше часу дії (існування) цього суб'єкта з волі останнього або з волі суб'єкта державної діяльності, що вищестоящого. Так чи інакше, але конструкцію акт (документ)- формоправові властивості, зв'язувати тільки або навіть головним чином із неправовими її формами не можна. Це безперечно Саме за допомогою необхідних волевиявлень (актів-дій) воля народу стає державною волею - з'являються (змінюються, скасовуються) правові норми. Волевиявлення державних органів і відповідних посадових осіб не можна виключити і з поняття правопримінних актів управління Характеристика правових актів як результату правової діяльності зустрічається й у спільній теорії права А Ф Шебанов, наприклад, називав нормативно-правовий акт зовнішнім проявом і безпосереднім результатом правотворчоської діяльності.

Правовий акт управління призначений упорядковувати певні суспільні відносини. Це досягається за допомогою різних способів – шляхом встановлення правових норм, виникнення, зміни та припинення правовідносин, шляхом забезпечення реалізації правових норм, правового захисту законних інтересів. Правові акти управління можуть бути основою для прийняття інших актів.

 Кожен правовий акт управління займає таке місце в ієрархії актів, за якого зберігається принцип його «вертикального» підпорядкування актам вищих органів виконавчої влади. Ієрархія юридичних актів управління відображає реальні відносини між державними органами і має велике значення для збереження законності в державі. Недотримання чіткої ієрархії, взаємо підпорядкованості актів призводить до порушення правопорядку і законності.[12 c. 85]

Зовнішнє вираження однорідних дій неможливо вважати бездоганною. Дефектність конструкції акти управління - форма управлінської діяльності - група однорідних рекомендується неминучої. Не краще обстоює справа з визначенням поняття актів управління через форму управлінської діяльності, коли під такий розуміють спосіб здійснення функцій державних органів. При розгляді кожної форми, у тому числі і діяльності по виданню нормативних і індивідуальних актів, варто враховувати ряд моментів, без котрих немислимо саме поняття «форма управлінської діяльності. У даному випадку вірніше говорити про такі елементи, як видання або прийняття акта, його характер, утримання і форма, що у сукупності складають поняття визначеної форми управлінської діяльності. Проте далі він пише про доцільність класифікувати форми управлінської діяльності в такий спосіб:

а) видання нормативних актів управління;

б) видання ненормативних (індивідуальних) акти;

в) суспільно-організаційні дії або діяльність організаційно-інструкторського характеру;

г) здійснення матеріально-технічних дій.[5 c.65]

 Така класифікація, хоча і має деяку умовність, але «чітко і найбільше повно відбиває фактичний обсяг і види управлінської діяльності».

Як бачимо, до правових форм діяльності віднесена не сукупність указаних вище елементів, а лише один із них - видання актів. Важко собі уявити, що інші елементи, такі, наприклад, як утримання актів або їхньої форми, автор відносить до здійснення матеріально-технічних дій або до суспільно-організаційних дій. Очевидно, що немає. Залишається припустити подвійний зміст словосполучення «видання актів». Іноді, говорячи про видання актів, мають на увазі, по істоті, комплекс елементів актів, і входять їхнє прийняття, опублікування і т.д. Але це не робиться в ході перечислення указаних елементів акта, інакше утвориться ототожнення явища з одним із його елементів.

Конструкція акт управління - форма управлінської діяльності - спосіб здійснення функцій управління рекомендується невдалої.

 Викликає заперечення і саме визначення форми управлінської діяльності як способу здійснення функцій управління. Так звичайно говорять про метод . А форма і метод при усій взаємопов'язання цих сторін процесу управління поняття не тотожні. Зрозуміло, не можна заперечити можливість багатоаспектного підходу до розгляду структурних елементів управління, при якому припускається той самий елемент називати в одних випадках формою, в інших - методом. Усе залежить від того, із яких позицій ведеться відповідне дослідження. Така можливість обумовлена існуванням численних взаємозв'язків управління з іншими явищами, взаємозв'язків елементів структури, їхнім прямуванням, переходом кількості в якість, спільного в одиничне і т.д., тобто дією законів діалектики. Але і при цих умовах узагалі немає основ змішувати форму і метод діяльності, без яких-небудь обмовок називати формою спосіб здійснення функцій. При оцінці доцільності визначення актів управління через форму управлінської діяльності треба мати на увазі і стан апарата науки управління, філософської, юридичної й економічної наук.

Ті самі терміни і поняття зараз нерідко використовуються для позначення різноманітних явищ, елементів управління просто в силу того, що остаточно цей апарат ще не склався, часто припускається змішання й ототожнення таких понять, як форма, метод і т.д.

 Визначення акта як форми діяльності, а форми як способу здійснення функцій ні для науки, ні для практики управління нічого не дає. Тут найбільше чітко проступає спільний дефект будь-якого визначення акта управління через форму управлінської діяльності - поняття одного явища визначається через поняття іншого, що є спірним. Звернемося до освітлення питання про форми управлінської діяльності останнім часом. Чи не ліквідує класифікація форм управлінської діяльності, дана в самих формах. Аналізоване визначення поняття форми діяльності відразу було віднесено до числа спірних становищ.[12 c.39]

Робота з адміністративного права, один із чинників, що обумовлюють недоцільність визначення актів управління через форму управлінської діяльності

2. Особливості актів органів виконавчої влади

Акти державного управління мають усі ознаки, що притаманні правовим актам державних органів. Разом з тим вони мають свої характерні особливості.

При співвідношенні різноманітних правових актів витримується принцип верховенства закону, який є вищою формою виявлення державної влади. Закон приймається вищим органом державної влади та є джерелом для усіх інших державних актів, у тому числі і для актів державного управління, що видаються на підставі та на виконання закону. Акти державного управління підзаконні. Як акт вищого органу державної влади закон має найвищу юридичну силу. Він не може бути скасований, змінений чи призупинений яким-небудь іншим актом. Акт державного управління має похідний від закону характер. Він видається тоді, коли це прямо зазначено у законі. Акт державного управління пов'язаний з досягненням часткового результату, його адресати конкретно визначені, як і окремі юридичні приписи, що містяться в акті, внаслідок чого акт державного управління має підзаконний характер - у ньому не може бути проявлена державна влада у тій повноті, як це може мати місце в законі.

Акт державного управління, як підзаконний акт не може змінити або скасувати закон. Законами ж може бути скасований, змінений або призупинений будь-який акт державного управління.

У статті 92 Конституції України закріплене певне коло питань, які визначаються виключно законами України. Актом державного управління не може вирішуватися питання, що за Конституцією України належить до компетентних органів законодавчої влади. Тому незаконними є акти управління, видані органами виконавчої влади, якими вносяться доповнення, уточнення, поправки, корективи іншого характеру, до будь-яких кодексів, інших актів законодавчої влади, норми яких регулюють суспільні відносини у відповідних регіонах чи галузях. [7]

Акти державного управління відрізняються від судових актів. По-перше, судові акти у відповідності із завданнями суду, як правило, видаються у зв'язку з порушенням правової норми. Акти державного управління встановлюють правові норми, вони видаються з широкого кола питань, що виникають у зв'язку регулюванням цивільних, фінансових, адміністративних, трудових та інших правовідносин, а не тільки у зв'язку з порушенням правових норм.

По-друге, судові акти видаються лише у випадках, чітко визначених законом. Багато актів державного управління поряд з судовими актами видаються і тоді, коли необхідність у них виникає із компетенції цього органу, окресленій законом у більш загальній формі, ніж компетенція суду. Характер багатогранної управлінської діяльності не дозволяє детально регламентувати усі можливі варіанти рішень при відповідних обставинах.

По-третє, судові акти видаються на підставі закону. Судді незалежні і підпорядковуються лише закону. Ні один судовий акт не може бути прийнято на підставі вказівки, даному суду яким-небудь державним органом або особою. Акти державного управління часто видаються на доручення вищих органів або посадових осіб, причому у ньому може міститися вказівка на те, яким повинне бути рішення того чи іншого питання.

Судові акти завжди є актами застосування норм права, вони не містять норм права. Акти державного управління можуть бути і нормативними.

Судові акти приймаються у особливому, встановленому законом, процесуальному порядку. Процедура їх прийняття, форма, порядок набуття чинності та інше суворо регламентовані законом. Ці ж питання відносно актів державного управління регулюються не лише законом, але й самими актами державного управління та вирішуються інакше.

Акти органів прокуратури - протест, подання, припис, постанова, поряд із судовими актами - також є реагуванням на порушення законності. Цими актами не створюються норми права, що притаманно для актів органів управління, юридичні відносини ці акти також не породжують. [4]

Акти об'єднань громадян, це акти колегіальні, вони мають силу лише для членів даної громадської організації чи партії. Вони забезпечуються заходами морального впливу. Дія ж багатьох актів державного управління, маючи одноособовий, однобічний, владний характер, поширюється далеко за межі органу, який їх видає, до того ж може забезпечуватися державно-примусовими заходами, що стимулюють виконання вимог актів державного управління.

Акти державного управління і управлінські рішення мають як спільні риси, так і відмінності. Управлінські рішення є проявом соціального управління, підсумковою формою відповідного управлінського циклу. Управлінські рішення - це програми і директиви, плани та прогнози, акти планування і рішення трудових колективів, наукові рекомендації та методичні вказівки, технічні норми, умови, нормативи, правила, настанови тощо. Деякі елементи внутрішньої структури актів державного управління збігаються з елементами структури управлінських рішень: мета, відповідальні виконавці, строки, засоби досягнення мети. Але на відміну від актів державного управління, управлінські рішення можуть мати будь-яку документальну форму, сфера їх дії більш обмежена порівняно з актами державного управління, невиконання актів державного управління може тягти за собою застосування юридичних санкція, оскарження яких також передбачене законодавством. Управлінське рішення не має ніяких спеціальних засобів захисту.

Акти державного управління не слід плутати зі службовими документами - доповідними записками, довідками, посвідченнями, актами ревізії тощо. Деякі з останніх мають певне юридичне значення. Вони засвідчують той чи інший факт, який може бути підставою для видання акту державного управління. Але ці документи не містять правових норм, не можуть самі змінити, припинити чи встановити адміністративно-правові відносини. Оформлення низки документів можливо лише за наявності відповідного акту управління.

Від цивільно-правових договорів акти державного управління відрізняються тим, що вони є наслідком однобічного волевиявлення органу державного управління, а договір - результат взаємної згоди двох або кількох сторін. Лише в окремих випадках виданню акту державного управління може передувати попереднє узгодження учасників майбутніх адміністративно-правових відносин, що не має, однак правоутворюючого значення. Правовідношення виникає не з моменту подібного узгодження, а з моменту видання відповідного акту державного управління.

За видання незаконного акту державного управління відповідальність, як правило, несе лише орган, що видав його (інколи і вищий - при наявності вини з його боку). При укладенні незаконної угоди відповідають обидві сторони у рівній мірі.

Акти державного управління поряд із законами встановлюють порядок та умови укладення цивільно-правових договорів (правила роздрібної торгівлі, договори поставки, перевезення тощо).

Отже, можна визначити, що акти державного управління - це обов'язкові владні приписи, видані органами державного управління, що накладають на громадян, громадські організації, підприємства, установи, організації різних форм власності та їх посадових осіб певні обов'язки або надають їм які-небудь права.

3. Види актів управління

У теорії адміністративного права правові акти державного управління прийнято класифікувати за такими критеріями:

За юридичними властивостями;

За межею дії;

За характером компетенції органів, які приймають акти;

За положенням органів, що видають акти, за ієрархією.

Розглянемо класифікацію цих критеріїв.[10 c.38]

За юридичними властивостями усі правові акти державного управління поділяються на дві великі групи: нормативні (правовстановлюючі, акти загального характеру) та ненормативні (індивідуальні, правозастосовчі, правовиконавчі, окремі адміністративні, акти реалізації норм адміністративного права).

Нормативні акти безпосередньо виражають регулятивну функцію адміністративного права. Саме вони містять адміністративно-правові норми, що встановлюють загальні правила належної поведінки. Правотворче призначення — важлива властивість нормативних актів. Нормативний акт не просто викладає відповідні адміністративно-правові норми, він їх встановлює, вводить юридичні норми до правової системи.

Правотворча роль нормативних актів державного управління знаходить прояв у:

конкретизації норм вищої юридичної сили;

визначенні типових правил поведінки в галузі державного управління (митні правила, правила дозвільної системи);

втіленні в життя різних соціально-економічних програм (програми приватизації);

визначенні організаційно-правового статусу суб'єктів адміністративного права;

встановленні необхідних обмежень і заборон;

формуванні міжгалузевих зв'язків і способів взаємодії різних учасників управлінських відносин;

забезпеченні охорони встановленого у галузі державного управління порядку відносин. Ненормативний (індивідуальний) правовий акт державного управління — це індивідуальний юридичний акт, який розв'язує конкретну управлінську справу, персонально визначає поведінку адресата, має державновладний характер, застосовується уповноваженим органом у встановленому порядку.

Основні ознаки акта застосування норм адміністративного права такі:

має індивідуальний характер, який виявляється, по-перше, в тому, що він вирішує цілком визначене і конкретне питання; по-друге, в ньому вказується конкретний адресат, який повинен дотримуватись вміщеного в акті припису;

має державно-владний характер і обов'язковий для всіх, кому адресований.

Виконання акта гарантується, а за необхідності забезпечується примусовою силою держави.

завжди видаються в односторонньому порядку. Вони виходять від компетентного органу (посадової особи) — суб'єкта застосування норм адміністративного права.

спричиняє виникнення, зміну, припинення адміністративних правовідносин, тобто є юридичним фактом. Водночас він не тільки юридичний факт. Такі акти виконують і регулятивні функції.

За межами дії (дії актів у просторі й часі) акти поділяються на такі:

- що діють на всій території без обмежень у часі.

- що діють на всій території протягом певного терміну.

- що діють на частині території без обмежень у часі.

- що діють на частині території протягом певного тер міну.

За характером компетенції органів, які видають акти, останні діляться на акти загального, галузевого і функціонального управління.

Перші регулюють управлінські відносини в усіх сферах і галузях;

другі — відносини, пов'язані з якоюсь однією галуззю державного управління; треті — регулюють одну чи кілька державних функцій.

До першої групи актів державного управління належать: акти Президента України, Кабінету Міністрів України, місцевих державних адміністрацій. До другої — акти управління галузевих міністерств, комітетів, відомств, а також керівників галузей і служб місцевих державних адміністрацій; до третьої — акти функціональних органів управління (податкова адміністрація).

За положенням органів, які приймають акти, за ієрархією, останні класифікуються залежно від того, які органи їх видають. При цьому для різних органів управління встановлені різні назви актів.

 

4. Вимоги до актів  управління

Вимоги, що висуваються до актів державного управління можна поділити на:

1) вимоги загального характеру;

2) спеціально-юридичні вимоги;

3) організаційно-технічні вимоги.[18 c.33]

Серед загальних вимог чільне місце посідає застосування системного підходу до вироблення приписів юридичних актів управління. При цьому сфера управління має розглядатися як система - об'єкт управління, його суб'єкти, відповідні зв'язки, їх структура, режим відповідальності тощо. Системний підхід також передбачає врахування при опрацюванні, прийнятті акта існування та впливу різних чинників - політичних і економічних, технічних та організаційних, матеріально-речових і фінансових, кадрових та соціально-побутових, етнічних і моральних та багатьох інших.

Під системою у методології науки управління розуміють комплекс окремих елементів, що виконують сукупність взаємопов'язаних дій для досягнення загальної мети.

Виділяють принцип і метод.

Вихідним принципом системного підходу є погляд на будь-який об'єкт як на систему, що складається з кількох елементів. При такому підході ставиться завдання з'ясувати та врахувати для обгрунтування акту державного управління ті зв'язки і відносини, які склалися між цими елементами. При цьому важливим є підпорядкування локальної мети кожного елемента загальній кінцевій меті. Мета досягається встановленням реального економічно та організаційно обгрунтованого завдання. Останнє також має бути розподілене на окремі завдання, що відповідають локальним цілям. Тут же мають передбачатися заходи щодо відповідальності конкретних виконавців за реалізацію завдань та часткових вирішень окремих частин програми.

Отже, системний підхід побудований на розкладі складної проблеми на більш елементарні підпроблеми, на залученні найоптимальніших спеціальних методів для їх вирішення і, нарешті, синтезуванні часткових рішень у загальне вирішення проблеми.

Головним методом системного підходу є зіставлення і оцінка альтернативних варіантів рішень, вибір найкращого варіанту на основі науково обгрунтованих розрахунків ефективності, витрат, ризику тощо, їх послідовного зіставлення з урахуванням усіх плюсів та мінусів. На цій основі і визначається найкращий варіант.

Метод системного аналізу робить доступним, доцільним застосування математичних критеріїв оптимальності, статистичного та логічного методів.

До загальних вимог, що висуваються до актів державного управління, треба віднести їх об'єктивну необхідність, актуальність та стабільність.

Акти мають бути виправданими, об'єктивно необхідними на даний історичний момент. Очищення законодавства від застарілих норм, законодавчих та нормативних актів - процес природний, бо правові регулятори мають створювати умови для безперешкодного розвитку продуктивних сил країни, становлення виробничих відносин нового типу, їх захисту. Уповільнення цього процесу може перетворити правові чинники на гальмо прогресу. Так, поширення ринкових відносин у сферах власності, виробництва, розподілу, запроваджене законодавством про власність та підприємництво, оренду, землю та приватизацію, поставило на порядок денний скасування величезної кількості юридичних актів, які перешкоджали цим процесам розвитку. [15]

Одночасно у практиці державного управління потрібно зберігати співвідношення між реальною управлінською діяльністю (нові норми, стосунки, структури, статуси, що народжуються), та нормами, заборонами, зв'язками, традиціями, звичаями, які склалися раніше і стали часткою об'єктивної, навколишньої реальності подібно до робочої сили, основних засобів виробництва. Ця колишня робота, цей досвід, маючи безособовий характер, спрацьовує незалежно від індивідуальних її носіїв. Тому зміна суб'єктів управлінських відносин не завжди і не обов'язково означає потребу у зміні актів, що ними видавалися, а також у підтверджені їх обов'язковості, легітимності. Такі заходи, не будучи політично і юридично обґрунтованими, могли б призвести до дестабілізації законодавства.

З іншого боку, не можна без потреби змінювати, виправляти, скасовувати акти державного управління. Нестача юридичних регуляторів та заборон може бути такою ж небезпечною, як і їх надмірність.

Акти управління мають також відповідати вимозі інформаційної місткості: має забезпечуватися повнота, оперативність, вірогідність і актуальність інформації, що включається до акту управління.

Спеціальні юридичні вимоги щодо актів державного управління витікають з приписів Конституції, законодавства України, міжнародних актів та угод.

По-перше, це підзаконність актів державного управління. Вона виявляє себе у тому, що юридична сила акту державного управління передається йому законом або нормативним актом органів виконавчої влади вищого рівня. Тому управлінський акт має точно і повністю відповідати меті, приписам вимогам законодавчого акта, на виконання якого його видано. Лише підзаконні акти є дійсними актами, тобто такими, що здатні виявляти свою юридичну дію.[14]

Другий аспект підзаконності - це видання актів державного управління у межах компетенції державного органу. Порушення меж правового регулювання, яке визначене органу законодавчим актом, робить акти цього органу незаконними, а отже недійсними. Акти державного управління є некомпетентними, коли їх автори беруть на себе повноваження інших органів державного управління або порушують повноваження законодавчого органу, суду. Акти державного управління діють доти, доки їх не скасовано або не зупинено у порядку, передбаченому законодавством.

Акти державного управління з питань, що зачіпають інтереси місцевого населення, мають прийматися після обговорення їх проектів населенням.

Проект акта має пройти чотири стадії:

- підготовка проекту акта;

- узгодження проекту;

- прийняття акта;

- доведення до виконавців.[12 c..69]

Організаційно-технічні вимоги до актів державного управління полягають у дотриманні правил їх оформлення.

Дотримання форми актів - одна з перших умов їх правомірності та дієвості. Правові форми актів управління подаються у Конституції, законодавчих актах, у єдиній державній системі діловодства.

Правова форма акту державного управління - це спосіб зовнішнього вираження приписів органів управління. Це також спосіб викладення правового матеріалу у письмових актах.

Зовнішній вияв актів державного управління може бути письмовий та усний. Письмова форма для актів обов'язкова, коли саме така форма зазначена у Конституції, Положеннях, Статутах, Кодексах. Така ж форма обов'язкова для актів управління з фінансових, матеріально-технічних та кадрових питань.

Видання актів з порушенням правової форми завдає значної шкоди режиму законності, оскільки самодіяльні акти не передаються до наглядових органів та органів державної статистики, а це ускладнює нагляд та звітність.

Указом Президента України від 3 жовтня 1992 рок N 493/92 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади»( із змінами і доповненнями, внесеними Указом Президента України від 21 травня 1998 року N 493/98) з метою впорядкування видання міністерствами, іншими органами виконавчої влади нормативно-правових актів, забезпечення охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, підприємств, установ та організацій з 1 січня 1993 року введено державну реєстрацію нормативно-правових актів, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. [8]

Державну реєстрацію здійснюють:

- нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю - Міністерство юстиції України;

- нормативно-правових актів міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим - Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим;

- нормативно-правових актів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів, а також місцевих органів господарського управління та контролю - обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції;

- нормативно-правових актів районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів - районні, районні у містах Києві та Севастополі управління юстиції.

Державна реєстрація нормативних актів здійснюється у порядку, встановленому Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 N 731 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» (із змінами і доповненнями, внесеними постановами КМ від 15.06.94 N 420, від 16.10.98 N 1640).

Проекти нормативних актів державного управління до їх прийняття мають бути узгоджені з певними органами. До кола таких органів входять зацікавлені органи, координаційно-контрольні служби, юридична та фінансова служби. Саме від цих служб необхідно отримати візи на проект акта.

Організаційно-технічні акти включають також дотримання реквізитів у складі актів, відсутність яких позбавляє акти юридичної сили. Це - найменування акту, вказівки на виконавців, авторів акта, дані про голосування по проектах актів колегіальних органів, дата прийняття, строки виконання, лінгвістичні вимоги, зовнішній вигляд акта, підписи, печатки, інші ознаки.

Акти, видані з порушенням вимог, які до них ставляться, є дефектними. Залежно від характеру і ступеня дефектності акти державного управління поділяються на заперечні і нікчемні.

Види дефектних актів:

- акти первісно нікчемні;

- акти нікчемні в силу оспорювання;

- акти відносно недійсні (заперечні).[6]

Первісно нікчемні акти - це акти державного управління, які не породжують юридичних наслідків із самого свого виникнення. Первісно нікчемними актами можна назвати акти, які містять вказівки на скоєння протизаконних кримінально карних дій, якими виконавців примушують до зради, до дій, що підривають суверенітет країни, до насильницького повалення конституційного ладу тощо. Серед первісно нікчемних можна назвати акти, вчинені за браком волі суб'єкта, коли наказ, розпорядження видається посадовою особою у стані неосудності або під психічним, фізичним примусом.

Всі зазначені акти є недійсними з дня їх видання і анулюються не тільки на майбутнє, а й втрачають дію в минулому, з того дня, коли прийняті. Вони не спричиняють правових наслідків навіть і без скасування їх особливою постановою органу влади або управління чи за протестом прокурора, рішенням суду.

Акти, нікчемні в силу оспорювання, це такі, що видаються з порушенням компетенції за предметами та обсягом правового регулювання, або адресовані непідпорядкованим, непідконтрольним органам. Такі акти, мають оспорюватися у позовному порядку до суду, бути предметом прокурорського протесту, скасовуватися вишестоячими органами.

Заперечні акти - це такі, що містять окремі незаконні положення або технічні помилки; акти, в яких відсутні окремі реквізити; акти видані з порушенням процедури, без належного кворуму і т.д. Вони є частково дійсними, оскільки їх доопрацювання, усунення незаконних приписів повертає їм правову усталеність. Інструментом заперечення можуть стати протести прокурора, відповідні дії вищих владних і виконавчих органів.