127. Європейська хартія місцевого самоврядування

Європейська Хартія місцевого самоврядування була прийнята під егідою Конгресу Місцевих та Регіональних Влад Європи (не плутати з Радою Європейського Союзу) і була відкрита для підписання державами-членами Ради Європи 15 жовтня 1985 та набрала чинності в 1 вересня 1988 року. Майже всі держави-члени Ради Європи є учасниками Статуту — виняток становлять три мікро-держави : Монако, Андорра та Сан-Марино. Нові держави-члени Ради Європи планують ратифікувати Статут при першій же можливості. Хартія зобов'язує держави закріпити у внутрішньому законодавстві і застосовувати на практиці сукупність юридичних норм, що гарантують політичну, адміністративну та фінансову незалежність муніципальних утворень. Вона також встановлює необхідність конституційного регулювання автономії місцевого самоврядування.

Крім того, Хартія є першим юридичним документом, що гарантує дотримання принципу субсидіарності державами — членами Ради Європи. Таким чином, місцева влада повинна здійснювати управління і контролювати значну частину публічних зобов'язань в інтересах місцевого населення і під своєю відповідальністю. Відповідно до принципу субсидіарності, Хартія передбачає, що публічні зобов'язання повинні реалізовуватися на найбільш близькому до населення рівні, і повинні відноситися до вищого адміністративного рівня тільки в тому випадку, якщо вирішення таких завдань силами місцевих адміністрацій є неефективним або неможливим. Принципи Хартії застосовуються до всіх видів органів місцевого самоврядування.

Хартія є досить гнучким документом (п. 1 ст. 12 дозволяє дотримуватись лише частини її положень), проте в ній у змістовній лаконічній формі виражені принципи, напрацьовані теоретиками державобудування Європи, відповідно до яких змінюється і ще буде змінено (7 країн ратифікували документ за останні 5 років) законодавство європейських країн у царині місцевого управління і самоврядування. У преамбулі зазначені основні засади прийняття Хартії:

- місцеве самоврядування є однією з головних підвалин будь-якого демократичного режиму;

- право громадян на участь в управлінні державними справами найбільш повно може здійснюватися саме на місцевому рівні;

- існування місцевого самоврядування, наділеного реальними функціями, може забезпечити ефективне і близьке до громадянина управління;

- необхідність існування місцевого самоврядування, яке має створені на демократичній основі керівні органи і широку автономію щодо своїх функцій, шляхи і засоби здійснення цих функцій, а також ресурси, необхідні для їх виконання.

У тексті Хартії зазначаються такі принципи, спрямовані на реалізацію преамбули:

- закріплення принципу місцевого самоврядування в національному законодавстві і, у міру можливості, в конституції (ст. 2);

- здійснення місцевого самоврядування виборними радами або зборами, з підзвітними їм виконавчими органами (ст. 3);

- закріплення основних повноважень і функцій органів місцевого самоврядування в конституції або законі (ст. 4);

- повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене ніякому іншому органу;

- консультації у процесі планування і прийняття рішень щодо всіх питань, які безпосередньо стосуються місцеве самоврядування (ст. 4);

- зміна кордонів громад тільки після попереднього з'ясування їхньої думки (ст. 5);

- право органів місцевого самоврядування визначати свою структуру (ст. 6);

- незалежність представників (ст. 7);

- оплатність роботи в органах місцевого самоврядування (ст. 7);

- адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування лише згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом (ст. 8);

- право (в межах національної економічної політики) на свої власні фінансові ресурси, формування частини з них за рахунок власних податків і вільне розпорядження ними в межах своїх повноважень (ст. 9);

- справедливість (обгрунтованість) перерозподілу ресурсів між громадами (ст. 9);

- право органів місцевого самоврядування на свободу асоціації (ст. 10);

- правовий захист місцевого самоврядування (ст. 11).

Таким чином, на самоврядування в Європі поширюється загальна уніфікація законодавства, принаймі, в недалекому майбутньому в усіх країнах буде єдина політика щодо місцевого самоврядування, заснована на принципах Хартії, після чого можна очікувати появу нового міжнародного документа з більш конкретними і жорсткими нормами.

Ратифікувавши у 1997 році Європейську хартію місцевого самоврядування Україна не тільки заявила про свою прихильність європейським цінностям і стандартам, але й взяла на себе зобов’язання дотримуватися положень хартії. Тому розробка будь-якого законодавства в Україні у сфері місцевого самоврядування повинна здійснюватися з обов’язковим врахуванням цієї хартії.

До переліку основних положень хартії, які необхідно врахувати, реформуючи систему органів місцевого самоврядування та територіального устрою, доцільно віднести наступні:

По перше, необхідно виходити із самого визначення поняття, що місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення — тобто воно має бути дієздатним.

Своє право у місцевому самоврядуванні здійснюється обраними представницькими органами (радами), які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи.Муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином.Повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Повноваження між органами місцевого самоврядування та між органами виконавчої влади повинні бути розмежованими.Органи місцевого самоврядування мають право на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень.

Обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування має відповідати їх функціям, передбаченим Конституцією або законом.

Частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування формується за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких вони мають право встановлювати самостійно.

Надання дотацій не скасовує право місцевого самоврядування проводити свою політику в межах власної компетенції.У своїх діях органи місцевого самоврядування повинні бути самостійними і не зазнавати втручання з боку інших органів — в першу чергу, виконавчої влади. Органи місцевого самоврядування повинні бути підпорядкованими тільки закону і своїм виборцям.Зміни територіальних кордонів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму.

Отже, Українське законодавство в цілому відповідає світовим стандартам (Хартія ратифікована Верховною Радою 15.07.97). Проте, як справедливо зазначають фахівці, було б доцільним напряму ввести деякі положення Хартії в Коституцію України і передбачити в законодавстві конкретні норми щодо фінансування органів місцевого самоврядування; обмежити компетенцію місцевих державних адміністрацій до контрольних функцій і функцій посередництва у відносинах органів місцевого самоврядування з виконавчою владою та Президентом.