125. Адміністративно-територіальний устрій України

Згідно зі ст. 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Ці територіальні одиниці розрізняються за трьома підставами:

1) за географічними ознаками вони поділяються на регіони3 (АРК, області, райони, міста-регіони Київ і Севастополь) та населені пункти4 (міста, селища, села);

2) за своїм статусом - на: адміністративно-територіальні одиниці (області, райони), самоврядні територіальні одиниці (міста, селища, села). Крім того, АРК має особливий статус територіальної автономії, а райони в містах характеризуються ознаками як адміністративно-територіальних, так і самоврядних одиниць);

3) за місцем у системі адміністративно-територіального устрою України - на територіальні одиниці первинного рівня (міста без районного поділу, райони у містах, селища, села), середнього рівня (райони, міста з районним поділом) і вищого рівня (Автономна Республіка Крим, області, міста Київ і Севастополь).

На момент проголошення незалежності Україна вже мала сформований територіальний устрій, який зазнав за останні десять років дуже мало змін. Територіальний устрій України і, зокрема, її адміністративно-територіальний устрій, формувався протягом майже тисячі років.

Київська Русь, від якої беруть початок державотворчі процеси на українських землях, вже мала свій адміністративно-територіальний поділ. Так, в ХІ-ХІІ ст. формувалися вищі територіальні одиниці Київської Русі - землі-княжіння, які згодом почали роздроблюватися на удільні князівства або волості («волость» синонім староукраїнського «власть», тобто влада5). Найнижчим щаблем в ієрархії адміністративно-територіального поділу Київської Русі виступала верв, що відповідала пізнішому «громада» (кілька вервей складали волость).

Після падіння Київської держави на українських землях запроваджувався адміністративно територіальний поділ інших держав.

Після об'єднання Польщі та Литви у конфедеративну державу, який завершився укладенням Люблінської унії 1569 p., на українських землях, що увійшли до утвореної Речі Посполитої, було запроваджено польський адміністративно-територіальний поділ.

У Закарпатті, яке перебувало під владою Угорщини, діяв угорський адміністративно-територіальний поділ на комітати (жупи), домінії та сільські громади. На Буковині, що потрапила під владу Молдавського князівства, а згодом під протекторат Туреччини, на початку XVI ст. було запроваджено турецький військово-адміністративний поділ. У Криму і на значних територіях Північного Причорномор'я, які потрапили під владу кримськотатарської держави, було введено адміністративно-територіальний поділ на основі бейліків, родових кримськотатарських князівств.

Поява наприкінці XV - на початку XVI ст. на південному сході України вільного козацтва супроводжувалася народженням унікального в історії Європи військово-адміністративного територіального устрою. Зокрема, Запорізька Січ поділялася на курені, які були особливими військово-територіальними одиницями на чолі з курінними отаманами, обраними загальними курінними зборами. Військово-адміністративний центр Запорізької Січі не мав постійного місця і міняв своє розташування залежно від ситуації.

Подальшого розвитку військово-адміністративний територіальний устрій України набув після Національно-визвольної війни українського народу під проводом Б. Хмельницького. На території Гетьманської України (військово-державного утворення, очолюваного Б. Хмельницьким) було ліквідовано польський поділ на воєводства і повіти. Натомість вищою територіальною одиницею став полк, який поділяв на сотні. Кількість полків, на яких було поділено утворену державу, у різний час становила від 16 до 22.

На землях, що відійшли до Московської держави, реформи адміністративно-територіального устрою почали з 1708 p., коли Петро І запровадив поділ Росії на 8 губерній, 2 з яких (Київська та Азовська) частково охоплювали й українські землі. Остаточно полково-сотенний устрій українських земель у складі Російської імперії було скасовано 1782 р.

Після ліквідації Польської держави на українських землях запроваджувався адміністративно-територіальний поділ Російської, Австрійської (згодом - Австро-Угорської монархії) імперій, які в черговий раз розділили Україну.

Розпад Російської імперії та Австро-Угорської монархії у 1917— 1918 pp. привів до нових змін в адміністративно-територіальному поділі українських земель. Так, згідно з прийнятим 6 березня 1918 р. Законом про поділ України на землі її територію було поділено на 32 землі, визначено їхні межі, адміністративні центри, назви. Цей поділ фактично не було запроваджено, оскільки 29 квітня 1918 р. влада перейшла до рук гетьмана П. Скоропадського, який повернув старий губернсько-повітовий устрій.

Після захоплення влади в Україні більшовиками її адміністративно-територіальний устрій було докорінно змінено з урахуванням потреб становлення і функціонування командно-адміністративної системи управління.

Існуюча сьогодні триланкова система адміністративно-територіального устрою почала формуватися з 1932 p., коли сесія ВУЦВК постановила утворити на території Української СРР 5 областей.

На західних українських землях, які після 1920 р. в черговий раз потрапили до складу Польщі, було знову запроваджено старий польський територіальний устрій. Підкарпатська Русь у складі Чехо-Словаччини отримала новий автономний статус і новий територіальний устрій. Румунський поділ був запроваджений на українських землях Бессарабії та Північної Буковини, захоплених цією державою.

На момент проголошення незалежності України в 1991 р. до складу України входили Кримська АРСР, 24 області, 2 міста республіканського підпорядкування (Київ і Севастополь), 605 районів (із них 485 сільських), 435 міст (із яких 151 - місто обласного підпорядкування), більше 9,5 тисяч сільських і понад 800 селищних рад, близько 29 тис. сіл та близько 1360 селищ міського типу.

Конституція України не лише визначила систему адміністративно-територіального устрою України (ст. 133), в ній також закріплено засади територіального устрою України:

- єдність і цілісність державної території;

- поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади;

- збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їхніх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій (ст. 132).

Водночас у літературі слушно зазначається, що ряд положень територіального устрою України не отримав чіткого визначення в Конституції України6. Зокрема:

1. Залишилася невизначеність щодо питань установлення і зміни меж АРК, областей і районів у містах, утворення і ліквідації районів у містах, їх найменування і перейменування.

2. До системи адміністративно-територіального устрою України не було долучено селищ міського типу (до 1925 p.- містечка), яких на Україні за станом на 31 травня 2004 р. нараховувалося 885.

3. Не вирішено питання щодо об'єднання в одну громаду жителів населених пунктів різних категорій (згідно зі ст. 140 Конституції України це право надано лише жителям сіл).

4. Не вирішено питання щодо статусу адміністративно-територіальних одиниць (населених пунктів), що перебувають під юрисдикцією органів інших адміністративно-територіальних одиниць (населених пунктів).

Проблема вдосконалення системи адміністративно-територіального устрою України ускладнюється також і тим, що до сьогодні ще немає Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій України», якого необхідно прийняти відповідно до п. 13 ст. 92 Конституції України. Отож, дотепер немає законодавчої основи для вирішення питань адміністративно-територіального устрою України.

Конституція України обмежується лише закріпленням права Верховної Ради України утворювати і ліквідовувати райони, встановлювати і змінювати межі районів і міст, зараховувати населені пункти до категорії міст, а також вирішувати питання про найменування і перейменування населених пунктів і районів (п. 29 ст. 85). Окремі повноваження щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою мають й інші органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Адміністративно-територіальна одиниця - це частина єдиної території держави, яка є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Територіальний поділ держави - це система територіальних складових, які становлять географічну основу територіального устрою держави.

Адміністративно-територіальний устрій України не є незмінним. Одні сільські населені пункти об’єднуються під юрисдикцію єдиних для них територіальних громад як первинних суб’єктів місцевого самоврядування, інші, навпаки, виходять з-під такої юрисдикції, роз’єднуються. Окремі населені пункти (села, селища), які розташовані близько від міст, намагаються увійти під юрисдикцію їхніх територіальних громад, а органи самоврядування великих міст (з населенням понад 1 млн осіб) порушують питання про перетворення їх на

Деякі питання, пов’язані зі статусом адміністративно-територіальних одиниць в Україні, регулюються Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 р. та іншими в частині, що не суперечить Конституції України.