128.Поняття та юридична природа місцевого самоврядування.Конституційно-правові засади місцевого самоврядування:

Поява терміну «самоврядування» (selfgovernment) пов’язана з історією Англії.

Починаючи з кінця 18 ст. цей термін в англійській науці конституційного права використовується для характеристики державного ладу як стану народу, який самоврядується за допомогою парламенту та місцевих представницьких органів, за діяльністю яких немає будь-якої адміністративної опіки зовні [5, с. 14]. При такому підході поняття «самоврядування» можна розглядати у двох значеннях: в широкому (коли під самоврядною організацією розуміється держава, в структурі механізму якої парламент виступає органом самоврядування) та вузькому (як власне місцеве самоврядування).

Слід підкреслити, що саме явище, яке позначається терміном «місцеве самоврядування» з’являється набагато раніше 18 ст. Становлення місцевого самоврядування як самостійного інституту відбувається в період середньовіччя, коли в багатьох європейських державах формується муніципальне управління, яке закріплюється в хартіях міст та інших нормативних актах (наприклад, королівських грамотах про надання магдебурзького права), що визначали привілеї та імунітети комун (самоврядних громад) [2, с. 61].

В науковій літературі з’являються різні спроби визначення місцевого самоврядування.

Наприклад, німецький вчений Г. Єллінек сформулював його як «державне управління через посередництво осіб, які не є професійними державними посадовими особами, – управління, яке не протистоїть державно-бюрократичному, є управлінням через посередництво самих зацікавлених осіб», а англійський вчений І. Редліх визначав місцеве самоврядування, як «здійснення місцевими жителями або їх обраними представниками тих обов’язків і повноважень, які їм надані законною владою або які належать їм за загальним правом» [6, с. 23].

Важливе теоретичне і практичне значення має визначення співвідношення понять «місцеве самоврядування» та «місцеве управління». З цього питання висловлюються різні, часом діаметрально протилежні, погляди. Більшість вчених протиставляють місцеве самоврядування і місцеве управління. Так, якщо під місцевим самоврядуванням розуміють діяльність територіальної громади та її виборних органів в управлінні її справами, то місцеве управління розглядають як управлінську діяльність в адміністративно-територіальній одиниці, яка здійснюється через адміністрацію, що призначається центральними або іншими вищими органами державної влади, тобто прямее державне управління на місцях.

Поряд з цим висловлюється думка щодо недоцільності протиставлення цих двох понять. При цьому, місцеве управління пропонується розглядати як складний механізм, що може включати в себе як місцеву державну адміністрацію, так і органи місцевого самоврядування, виступаючи при цьому складовою частиною державного механізму .

З нашого погляду, розрізнення цих поглядів дає можливість наголосити на участі громади в управлінні територіальними утвореннями; розвитку суспільного діалогу з владою. Зазначений підхід, як уявляється, більш точно відображає природу місцевого самоврядування і дозволяє чітко розмежувати самоврядні функції та повноваження територіальних громад з функціями та повноваженнями державної влади, які реалізуються на регіональному та місцевому рівнях органами виконавчої влади або за дорученням держави органами місцевого самоврядування. При такому підході органи місцевого самоврядування підконтрольні органам виконавчої влади, але це не означає зміни їх природи і не може розглядатися як підстава для включення їх до державного механізму.

Стаття 2. Поняття місцевого самоврядування

1. Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

2. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Місцеве самоврядування в Україні, відповідно до ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», здій с нюється на принципах:

• народовладдя;

• законності;

• гласності;

• колегіальності;

• поєднання місцевих і державних інтересів;

• виборності;

• правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законами;

• підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб;

• державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування;

• судового захисту прав місцевого самоврядування. Системи місцевого самоврядування у сучасних зарубіжних

країнах будуються на основі адміністративно-територіального устрою країни і можуть охоплювати по вертикалі від двох до м'яти ланок. Крім того, розрізняють системи, побудовані за принципами прямого підпорядкування нижчестоящих органів вищестоящим (Італія, Франція, ФРН). Поряд із цим, чимало країн Д{(гримуються відверто автономної системи, за якої пряме підпорядкування по вертикалі практично відсутнє, а якщо на практиці здійснюється, то в дуже обмеженій формі (США, Великобританія).

Іноді діяльність органів місцевого самоврядування поставило під прямий контроль спеціальних державних органів. Найчастіше органи місцевого самоврядування підконтрольні органам міністерства внутрішніх справ (Великобританія), в інших країнах може створюватися навіть спеціальний підрозділ у складі уряду (міністерство у справах місцевого самоврядування). 11 деяких країнах (Франція, Італія тощо) в адміністративно-територіальні одиниці призначаються повноважні представники уряду, які здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю К і борних органів місцевого самоврядування і їх виконавчих органів, що ставить ці органи під постійний контроль з боку центральної влади \

На думку О. В. Батанова, в Україні потрібно створити постійно діючий державний орган, який на правах міністерства предметно займався б розвитком місцевого самоврядування, процесом роздержавлення та децентралізацією влади, оскількидосі не зрозуміло, хто є основним гарантом муніципальних праи територіальних громад¹.

Аргументи на користь необхідності створення органу, відповідального за питання місцевого та регіонального розвитку н Україні, такі:

• по-перше, реалізація адміністративно-територіальної реформи потребує наявності єдиного політичного центру, відповідального за здійснення реформи (політичне керівництво та виконавчий орган з постійним штатом професійних працівників);

• по-друге, здійснення політичної реформи передбачає, крім того, передачу значних функцій у сфері вироблення та реалізації державної регіональної політики від Президента України до Кабінету Міністрів як центрального органу виконавчої влади;

• по-третє, реалізація політики європейської інтеграції як пріоритетного курсу державної політики України потребує виконання рекомендації Європейського Союзу створити центральний орган виконавчої влади, який би займався питаннями регіонального та/або місцевого розвитку.

В Україні розглядалося дві моделі створення такого спеціалізованого органу. За першої моделі нове міністерство мало займатися підготовкою та реалізацією широкомасштабних реформ (зокрема, адміністративно-територіальної), а також координувати вирішення інших питань, пов'язаних з місцевим та регіональним розвитком: житлово-комунальне господарство, будівництво, розвиток законодавства, місцеві фінанси тощо. За другої моделі відповідне міністерство мало опікуватися питаннями реалізації адміністративної реформи, служби в органах місцевого самоврядування². На сьогодні в Україні створено Міністерство регіонального розвитку та будівництва, що є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань забезпечення реалізації державної регіональної політики і політики у сфері будівництва, архітектури та містобудування, удосконалення адміністративно-територіального устрою України^3.