126. Конституційно-правовий статус області. Столиця України

Область – вища ланка в системі адміністративно-територіального поділу України. Її функціональне призначення полягає в тому, щоб якомога оптимальніше врегулювати суспільні публічні відносини на регіональному рівні. Правовий статус області є надзвичайно складним явищем. З метою глибшого усвідомлення його сутності звернемо увагу на зовнішні та внутрішні форми прояву.

До зовнішніх форм належить розуміння статусу області у вузькому розумінні. Сюди віднесемо такі елементи: правовий порядок встановлення їхньої кількості; процедури їхнього утворення та ліквідації, зміни їхніх меж та назви. Ці елементи є необхідними для формалізації області як територіального утворення, що входить у систему адміністративно-територіального поділу держави. Як правило, це конституційно-правове регулювання. Воно є базовим у подальшому визначенні правового статусу територіального утворення, оскільки формується на основі пріоритетів національної політики.

До внутрішніх форм прояву відносимо повноваження, форми та методи діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування регіонального рівня. У комплексі вони визначають правовий статус області у широкому розумінні. Відтак, правовий статус області зумовлюється наявністю не лише конституційно-правових норм, але й адміністративно-правових, фінансово-правових, цивільно-правових та інших норм.

Частина 2 ст.133 Конституції України встановила вичерпний перелік областей, що входять у систему адміністративно-територіального поділу України. Результатом такого правового регулювання стало те, що зміна системи обласного поділу відповідно потребує зміни положень чинної Конституції України. [11]

Як видається, дебати про реформування територіального устрою України, які були розпочаті з часу проголошення Декларації про державний суверенітет України, ще довго залишатимуться в площині винятково політико-наукових дискусій. Підтримуючи дебати щодо удосконалення правового регулювання обласного поділу в Україні, важливо пам’ятати і про конституційно-правові надбання зарубіжних держав у царині регіоналістики.

Конституційне право України містить не так багато правових норм, що характеризують сутність "регіону". В Україні, конституційне поняття "регіон" є новелою. Проте, наперед зазначимо, що в низці європейських держав воно є широко вживаним. Перші регіони в Європі було сформовано ще в часи стародавнього Риму. На той час regio означав квартал. У часи імперії його статус змінився і він вже означав більшу територіальну одиницю – округ. У межах regiones діяли цензи, стягувались податки. З часом, поділ на regiones ліг в основу всієї системи територіального управління Римською імперією. Проте на кінець ІІІ ст. його замінила нова територіальна одиниця – провінція, якою управляли коректори, консули і президи [18, с.457].

З метою глибшого усвідомлення конституційно-правової природи області в Україні застосуємо функціональний критерій. Завдяки цьому критерію дослідження здійснюватимуться крізь призму тотожності функціональної значущості області як територіального утворення регіонального рівня.

Як правило, конституційні акти багатьох держав прямо не вказують на факт існування регіону або регіональної політики. Винятком хіба що є Конституції Бельгії, Болгарії, України та Франції. Стаття 142 Конституції Болгарії прямо вказує, що "область є адміністративно-територіальною одиницею, призначеною для проведення регіональної політики, для здійснення державного управління на місцях і для забезпечення відповідності між національними та місцевими інтересами" [10, с.149].

Завдання адміністративно-територіальної одиниці регіонального рівня – забезпечення поєднання інтересів держави та місцевого населення, а це, відповідно, вимагає особливих моделей організації публічної влади.

Функціональна уніфікованість області не забезпечує повністю однакового конституційно-правового регулювання статусу області у кожній державі зокрема. Правова природа обласних органів, як і самої області, корегується власне національним баченням концепції державної влади та публічної влади територіальної громади. Наприклад, Конституція Чеської Республіки навіть вдається до певного ототожнення правової природи області та землі. У положеннях ст.99 читаємо: "вищими одиницями місцевого самоврядування є землі або області" [10, с.507].

На сьогодні теорія конституційного права визначає чотири основні форми державного устрою: унітарну централізовану, унітарну децентралізовану, федеративну централізовану та федеративну децентралізовану держави [8, с.32-33]. Виходячи із запропонованої класифікації, доходимо висновку, що на перших порах становлення української державності було взято курс на формування саме унітарної децентралізованої держави. Особливу увагу почали приділяти розвитку автономії при збереженні унітарної держави та запровадженню спеціального конституційно-правового статусу для окремих областей України.

На окрему увагу заслуговують такі адміністративно-територіальні одиниці у Франції як регіони. Іноді їх ще називають районами. Як окремі адміністративно-територіальні одиниці вони були утворені додатково і на сьогодні їх статус визначається Законом Франції 1982 року "Про права і обов’язки комун, департаментів і регіонів".

Формуючи конституційну модель статусу області, для українського законодавця виявився прийнятний конституційно-правовий статус французького регіону, хоча здебільшого правова природа області наближалась за своєю суттю до природи департаменту. Такий різнобій виходив через брак чітко вироблених напрямів регіональної політики в Україні. Феномен французького регіону на сьогодні привернув до себе широку увагу не лише своїм конституційним статусом, а тими принципами, які закладались у його суть.

Поштовхом до формування нового конституційно-правового статусу області в Україні став Закон УРСР від 7.12.1990 р. "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування". Відповідно до цього акта, обласні представницькі органи набули право законодавчої ініціативи (п.9 ст.37). Здобувши додатковий засіб впливу на законотворчу діяльність парламенту, обласні представницькі органи почали політично самоутверджуватись [6]. Ця ідея була запозичена від Іспанії, де сімнадцять автономних областей (comunidades autnomas) мають право вносити "законодавчі пропозиції" (ч.2 ст.121). Проте, на відміну від обласних рад в Україні того періоду, іспанські обласні представницькі органи досить опосередковано можуть впливати на законотворчу діяльність парламенту. Відповідно до п.2 ст.87 Конституції Іспанії Асамблеї Регіональних автономних утворень можуть лише клопотати перед Урядом про прийняття законопроекту або ж про передачу в Президію Кортесів (парламенту) законодавчих пропозицій. Практика показала, що обласні ради в Україні цим правом майже не користувались. Та й відміна права законодавчої ініціативи можна пояснити тим, що обласні ради почали формуватись як політичні опоненти Верховної Ради України.

Узагальнюючи процес розвитку суспільних відносин у галузі адміністративно-територіального поділу, зокрема обласного устрою, можна виділити низку чітко сформованих тенденцій.

По-перше, область – територіальне утворення, яке покликане сприяти забезпеченню регіональних завдань та функцій у державі. В Українській державі поряд з областю такі ж завдання та функції, проте вже у дещо вужчому об’ємі, покликані виконувати райони. Проте, на відміну від району, область посідає вище становище в системі адміністративно-територіального поділу. Її конституційно-правовий статус додатково врегульовується окремими положеннями Конституції України 1998 р. Таке конституційно-правове регулювання системи обласного поділу в Україні забезпечує стабільність системи територіального устрою Української держави в цілому та виступає додатковим гарантом непорушності окремих засад конституційного ладу.

По-друге, територіальні одиниці із такою назвою є елементами системи адміністративно-територіального поділу багатьох європейських держав. Проте однаковість назви територіального утворення, ще не означає тотожності конституційно-правового статусу. Відповідно до положень конституцій європейських держав, область, як правило, наділяється статусом адміністративно-територіальної одиниці. Проте, в окремих державах, ці територіальні утворення набувають додаткового об’єму повноважень, що дає всі підстави говорити про їхній особливий конституційно-правовий статус. Беручи це до уваги, можна погодитись з думкою про те, що за формою державного устрою окрім унітарної та федеративної держави можна виділити такий вид як регіональна держава [15, с.166].

По-третє, подальший розвиток обласного устрою та окремих областей зокрема зумовлений пріоритетними напрямами регіональної політики в Україні. Цей процес виходить поза межі внутрішньої державної політики і його треба розглядати в контексті загальноєвропейського процесу транскордонного співробітництва, направленого на формування нових територіальних утворень під назвою єврорегіон.

У часи розвитку української державності конституційно-правові особливості вищих елементів територіального устрою вимагають концептуального перегляду з огляду на їх посттоталітарні основи. У цьому розумінні особливої актуальності набувають проблеми досліджень шляхів удосконалення спеціального статусу м. Києва і м. Севастополя, як міст, що займають ключове значення у системі адміністративно-територіального устрою України.

Столиця України – місто Київ, є багатофункціональним суб’єктом конституційно-правових відносин та зроблено висновок, що воно здійснює як властиві усім містам функції, зокрема політичну, економічну, соціальну, культурну, екологічну, зовнішньополітичну, зовнішньоекономічну так і специфічні столичні функції, що зумовлені статусом міста Києва, як столиці України, які розширюють та доповнюють каталог загальних функцій міста в політичній, економічній, культурній, екологічній, зовнішній та інших сферах міського життя [1].

Функції столиці України – міста Києва як елемент конституційно-правового статусу міста знаходяться в органічному зв’язку з повноваженнями органів державної влади та місцевого самоврядування, що діють на території міста. Реалізація функцій столиці України – міста Києва, можлива лише через здійснення відповідних повноважень такими органами. Ті чи інші повноваження органів місцевого самоврядування та органів державної влади, повинні вказувати яка функція столиці здійснюється, і навпаки, конкретна функція повинна визначати певне коло повноважень органів влади. Функції столиці проявляються в різноманітних напрямках діяльності органів влади. Реалізація функцій повинна забезпечуватися не тільки організаційно-правовими, а й матеріальними та фінансовими засобами.

Окрім столиці України спеціальним статусом наділене місто Севастополь. Його специфіка суттєво відрізняється від конституційно-правових характеристик статусу м. Києва.

На сьогодні м. Севастополь залишилось єдиною в Україні адміністративно-територіальною одиницею, де взаємовідносини двох форм публічної місцевої влади чітко не сформульовані, законодавчо не врегульовані.

Таким чином, аналізуючи статус м. Києва і м. Севастополя у системі адміністративно-територіального устрою України, які наділені спеціальним статусом, слід зазначити, що вищі елементи не є однорідними адміністративно-територіальними одиницями, тому необхідний перегляд складу даних структур у рамках конституційного законодавства. Дана проблема потребує відповідної науково-теоретичної концептуалізації з подальшим нормативним закріпленням.