94. Природа депутатського мандату

Термін «мандат» (від латинського mandatum - доручення) означає документ, що засвідчує права та повноваження будь-якої особи.[1] Таким чином, під депутатським мандатом прийнято розуміти документ, що доводить законність повноважень (прав і обов‘язків) депутата як члена представницького органу влади.

На нашу думку, тип депутатського мандату представляє собою концепцію, в якій закладено побудову відносин між парламентарем та виборцями. Законодавче закріплення того чи іншого типу депутатського мандату в подальшому визначає правовий статус парламентаря, його представницькі функції та ступінь залежності від волі виборців. Сучасне конституційне право виділяє два типи депутатського мандату: імперативний мандат та вільний мандат.

Під імперативним мандатом прийнято розуміти систему відносин, в якій депутат розглядається лише як уповноважений своїх виборців. Але слід зазначити, що в юридичній літературі не існує єдності в розумінні змісту імперативного мандату. Ряд авторів розглядає імперативний мандат як обов‘язковий наказ виборців своєму депутату. К. Арановський імперативним мандатом називає обов‘язок депутата слідувати інструкціям (наказам) виборців, якими депутат зв‘язує себе перед виборцями та несе відповідальність за невиконання своїх зобов‘язань, зміст яких полягає у відмові виборців підтримувати депутата на чергових виборах і навіть у відкликанні (достроковому припиненні повноважень) парламентаря, що не виправдав виказаної йому довіри. Відповідно, імперативний мандат складається з двох елементів: наказів виборців та права відклику депутата виборцями. Такий підхід має підтримку і серед інших авторів , але найбільш поширеним в юридичній літературі є поняття імперативного мандату, доповнене третім елементом – підзвітністю депутата перед виборцями, прихильниками саме такого підходу є Безуглов А.А., Богомолов М.Т., Коток В.Ф., Лучін В.О.

Становлення і нормативне закріплення імперативного мандату пов‘язане з епохою розпаду феодального ладу, історією середньовічного міста та розвитком права Великобританії, Німеччини, Італії, Франції, в яких монархічна форма правління у ХІІ-ХVІ ст. почала набувати станово-представницький характер. Так, у Франції скликались Генеральні штати – орган при королі, що мав дорадчий характер. Кожен стан обирав своїх депутатів, які були представниками своїх виборців і були зобов‘язані строго слідувати їх інструкціям. Відносини депутата з виборцями будувались за принципом імперативного мандата, тобто обов‘язкового доручення. Депутати могли бути достроково відкликані зі складу представницького органу, а по закінченні сесії були зобов‘язані звітувати про виконання наказів та доручень виборців.

Головна функція парламентів минулого зводились до здійснення захисту підданих від занадто великих податків та повинностей, а самі законодавчі збори мали короткостроковий характер. Саме у сфері досягнення цієї мети імперативний мандат міг бути реальним та ефективним. В подальшому, у зв‘язку із зростанням кількості виборців, збільшенням обсягу парламентських повноважень, діяльність представницького органу стала більш складною. Передбачити зміст парламентської роботи, виявляти вимоги виборців, а після цього впроваджувати їх в актах парламенту виявилось складним завданням. Як наслідок, сама можливість конкретизації зобов‘язань депутатів перед виборцями була поставлена під сумнів. Крім того, принцип колегіального устрою парламенту ускладнював дію імперативного мандату.

Тому з часу буржуазних революцій принцип імперативності мандату почав поступатися на користь вільного мандату, кількість його прибічників залишалась значною. Прикладом цьому є Паризька Комуна 1871 року, яка законодавчо закріпила положення, згідно якого представники Національних зборів повинні були суворо дотримуватись “mandat imperatif” (точної інструкції) і могли бути змінені в будь-який час.[10] Паризька Комуна проіснувала сімдесят два дні, але її принципи в подальшому знайшли своє закріплення у марксистко-ленінській доктрині. Таким чином законодавство республік радянського та соціалістичного типу визначало відносини депутатів рад всіх рівнів з виборцями за принципом імперативного мандату.

В радянському правовому полі інститут наказів як один з елементів імперативного мандату вперше з’являється у доповіді про землю на ІІ Всеросійському з‘їзді Рад. Доповідь включала в себе пункт про наказ земельним комітетам на підставі 242 наказів місцевих Рад селянських депутатів. До виборчої реформи 1936 року накази вносились в нижчі представницькі органи, у випадку визнання наказу об‘єктивним наказ направлявся або до виконкому Ради для його реалізації, або до вищестоячої Ради, якщо положення наказу належали до компетенції такої Ради. З прийняттям Конституції 1936 року було запроваджено принцип прямих виборів. Ця система замінила багатоступеневі вибори, що, в свою чергу, викликало необхідність зміни процедури внесення наказів. Реформа 1936 року дозволила населенню обирати депутатів до всіх Рад, в тому числі і до Верховної Ради СРСР. Таким чином було закладено правові засади для розвитку інституту наказів виборців. Але в конституціях союзних та автономних республік, прийнятих у 1937 році, про накази не згадувалось.

Положення, присвячене наказам виборців з‘являється в статті 102 Конституції СРСР 1977 року та в подальшому знаходить своє нормативне закріплення в Конституціях радянських республік.

Одночасно і в теорії радянського державного права не було єдиного погляду щодо визначення “наказів виборців” та організації роботи по їх здійсненню. Л. Галесник пропонував вважати наказами будь-які пропозиції виборців, виражені в довільній формі, направлені депутату в листах, заявлені на зборах виборців або особисто.В.Кучинський визначав накази як вказівки працівників своїм депутатам або Радам в цілому, затверджені загальними зборами виборців, що представляють інтерес всього населення або його більшості, яка проживає на відповідній території.

Наступний елемент імперативного мандата – відкликання депутата, в радянській правовій системі вперше було закріплено Декретом ВЦВК “Про право відкликання делегатів” від 4 грудня 1917 року. В той же час Декрет не передбачав механізму відкликання, ототожнюючи цей інститут з перевиборами, проведеними за ініціативою не менше половини виборців певного округу.

Третій елемент імперативності мандата – звітування депутатів перед виборцями – також не набув свого чіткого нормативного регулювання. Чи міг вважатись звітом депутата його виступ перед виборцями округу, від якого його було обрано? Чи міг вважатись звітом виступ по радіо, телебаченню, виступ у пресі, або тільки безпосередньо перед виборцями? Не були вирішені в повному обсязі проблеми визначення періодичності звітів, порядку їх проведення, оформлення їх змісту, кворуму зборів виборців.

Аналіз вищенаведених елементів імперативного депутатського мандату, що знайшли своє відображення в радянському законодавстві, доводить існування ряду недоліків у правовому регулюванні та практичній реалізації імперативного мандату, що призвело до появи різних точок зору на відсутність підстав закріплення імперативного мандату. М.Челяпов зазначає, що імперативний мандат є перепоною для швидкого вирішення нагальних питань. Г.Гурвіч обґрунтовував відсутність необхідності імперативного мандата тим, що джерелом влади представницького органу є не народ, а Конституція та законодавство. Парламент має власне право на здійснення державної влади, це право не походить від народу, і тому парламент має право вільно приймати будь-які рішення, не погоджуючи їх з позицією виборців. Але така позиція із заперечення імперативного мандата не відповідає сучасній доктрині конституційного права, що розглядає народ в якості єдиного джерела влади.

На основі вищесказаного можна зробити висновок, що в сучасних умовах державотворення імперативний мандат в буквальному значенні є нежиттєздатним інститутом. Навіть якщо розуміти імперативний мандат менш жорстко, а саме як обов‘язок парламентаря слідувати волі всіх виборців, коли вона прямо виражена, при вільній діяльності в решті випадків ми знову повертаємось до ситуації в якій, якщо парламентар вважає виражену волю своїх виборців такою, що не відповідає національним інтересам, він зобов‘язаний виконувати її або подавати у відставку чи піддатися відкликанню. Імперативний мандат не відповідає системному веденню суспільства, він базується на сприйманні суспільства лише як простої суми складових частин, а не як єдиного цілого з його особливими якостями та інтересами. Окрім того, серед теоретиків конституційного права інститут відкликання депутата достатньо часто сприймається як механізм можливого тиску на депутата]

Розвиток парламентської демократії, закріплення ідеї розподілу влади та проведення вільних виборів сприяли появі та становленню альтернативного типу мандату, що гарантує особливе становище депутатів, а також їх незалежність і непідзвітність перед виборцями – вільний мандат.

Одним з перших, хто виступив з обґрунтуванням необхідності закріплення принципу вільного мандата, був англійський державний діяч Едмунд Бьорк. В 1774 році він звернувся до своїх виборців з промовою, в якій висловив, що бажання виборців повинні здійснювати вплив на депутата, думка виборців заслуговує поваги, але, разом з тим, депутат “не повинен приносити в жертву вам або будь-якій людині чи групі осіб свою об‘єктивну думку, зрілий погляд, просвітницький розум ... Ваш представник повинен служити вам не тільки своїм мандатом, але і думками; і він представляє вас замість служіння, якщо підкорює свої думки вашій думці... Ви обираєте члена законодавчого збору, але, коли ви його вже обрали, він стає не представником Бристополю, а членом парламенту”.

Своє нормативне закріплення принцип вільного мандату отримав під час Великої французької революції, а саме у тексті декретів Національних зборів 1879 року, якими парламентарів звільнили від обов‘язку дотримуватись інструкцій виборців. Пізніше такі інструкції були заборонені взагалі.

Закріплення вільного мандату визначає, що парламент є інститутом державної влади і наділений делегованими повноваженнями на здійснення суверенітету від імені всієї нації. Як наслідок, доручення, інструкції або накази виборців депутату втрачають свою імперативність, оскільки депутат представляє не свій окремий округ, а всю націю. Вільний мандат забороняє здійснення на депутатів тиску під впливом відповідальності у формі відкликання депутата і тим самим посилює статус депутата.

Серед вчених дореволюційного періоду, які обґрунтовували необхідність існування вільного мандату, можемо виділити Б. Чічерина, який стверджував, що на повіреного покладається виконання не приватної волі довірителя, а обговорення та вирішення загальних справ. Повірений керується не стільки користю виборців, скільки користю держави. Представник діє незалежно від виборців, а іноді повинен навіть вчиняти дії несумісні з їх волею та інтересами, оскільки приватні бажання та висновки виборців можуть суперечити загальному добробуту.

Серед вчених сучасності можемо виділити Ю. Тодику, який у своєму баченні функціонування вільного мандату, зазначає, що депутат в парламенті повинен діяти на підставі власних міркувань в інтересах всього народу і що такий мандат передбачає можливість неспівпадіння загальнонародних і місцевих інтересів і, відповідно, містить необхідність віддавати перевагу загальним інтересам.

Законодавче закріплення вільного типу мандату, як наслідок, відкриває більше можливостей для професіоналізації депутатів порівняно з імперативним мандатом. Депутат, який впевнений у тому, що буде продовжуватиме свою професійну діяльність без погрози відкликання, має змогу відкрито і незалежно виражати свою думку. Одночасно вільний мандат суттєво зменшує вплив регіонального лобізму.

Торкаючись питання закріплення певного типу мандату парламентаря в країнах СНД, можна констатувати, що після розпаду СРСР в процесі правонаступництва молоді держави отримали у спадок імперативний тип мандата. Але під час формування власної системи законодавства вони поступово почали переходити до запровадження вільного типу мандата, що знайшло своє відображення у відповідних нормативно-правових актах цих країн.

В Україні перехід від імперативного типу мандата до вільного пов‘язано з прийняттям 28 червня 1996 року Конституції України. Положення чинної Конституції України не містять прямого закріплення певного типу депутатського мандата, але принцип вільного мандата знаходить своє відображення в частині 2 статті 79 Конституції України і виражений в змісті присяги, яку депутати приймають перед Верховною Радою України: депутати присягають на вірність Україні, дотриманню Конституції і законів України, виконуванню своїх обов‘язків в інтересах всіх співвітчизників. Зміст цієї статті свідчить, що народний депутат України є повноважним представником народу в Верховній Раді України. Він покликаний своїми діями захищати суверенітет та незалежність України, піклуватись про добробут Вітчизни та українського народу. Водночас в переліку підстав для дострокового припинення повноважень народного депутата України (стаття 81 чинної Конституції України) не містить положень про можливість відкликання парламентаря виборцями.

Підсумовуючи вище викладене, треба зазначити, що закріплення того чи іншого типу депутатського мандату не пов‘язане з обсягом передбачених законодавством представницьких повноважень парламентаря, але прямо пропорційно впливає на можливості самостійного прийняття ним рішень в сфері реалізації отриманих повноважень.