Глава 11

Финансовая система и финансовая политика государства

11.1. Сущность и функции финансов. Финансовая система государства

Финансы — это совокупность экономических отношений, возникающих в процессе формирования и использования фондов денежных средств при создании, распределении и перераспределении валового внутреннего продукта (ВВП)1.

В этом определении необходимо обратить внимание на следующие ключевые моменты.

1.Все финансовые отношения являются денежными.

2.Не все денежные отношения относятся к финансовым. Финансы всегда опосредованы правовыми актами. Это отноше-

ния, организуемые и регулируемые государством, в них в явной форме проявляются интересы государства. Нефинансовые же отношения правовыми актами не регулируются. Субъекты данных отношений сами определяют пропорции обмена и его условия. К примеру, денежные отношения, связанные с обслуживанием личного потребления (покупка товаров в магазине и на рынке), к финансовым отношениям не относятся. Отличие денежных отношений от финансовых заключается также в том, что денежные отношения строятся только на эквивалентной основе, а финансовые — предполагают безэквивалентность. Это означает возможность проведения операций с использованием различных льгот, дотаций, преференций.

3. Финансы — это не сами денежные фонды, а отношения, которые возникают по поводу их создания и использования.

1 Термин «финансы» имеет латинское происхождение и в переводе на русский язык означает платеж, доход. Он впервые появился в XIII в., когда итальянские города Генуя, Венеция, Флоренция стали крупными центрами торговли, денежных расчетов и банковского дела. К XV в. финансами стали называть всякий принудительный платеж.

зяйств, финансовые рынки — кредитный (кредитование по линии коммерческих банков), страховой (страхование и перестрахование), ценных бумаг. В российской экономической литературе финансовую систему, понимаемую таким образом, называют финансовокредитной системой. Под финансовой системой в узком смысле слова

понимают только безвозмездное движение денежных фондов. В ее состав не включают кредитные отношения, рынок ценных бумаг, деятельность различных типов финансовых посредников.

Можно выделить несколько критериев классификации структуры финансовой системы страны.

1. По уровню централизации фондов денежных средств.

В экономической литературе нет единого мнения по поводу данного критерия. Некоторые специалисты выделяют три уровня финансовой системы1.

Первый уровень — государственные финансы, включающие государственный бюджет (в федеративных государствах — федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации), государственные внебюджетные фонды, государственный кредит, финансы государственных предприятий, государственное страхование.

Второй уровень — муниципальные финансы, включающие финансы отдельных городов и районов. По российскому законодательству местные органы власти не входят в систему органов государственной власти.

Третий уровень — финансы коммерческих и некоммерческих (общественные и религиозные организации, благотворительные фонды и т.п.) учреждений и организаций, финансы домашних хозяйств (финансы населения)2.

Другие авторы говорят о двух уровнях финансовой системы:

а) централизованные финансы — финансовые отношения, непосредственным участником которых является государство (федеральный, региональный и местный бюджеты, государственные внебюджетные фонды, государственный кредит, государственное страхование). Они обеспечивают потребности расширенного воспроизводства на макроэкономическом уровне;

1С макроэкономической точки зрения некоторые исследователи исходя из права собственности на фонды денежных средств выделяют четыре уровня финансовых отношений: государственные и муниципальные финансы, финансы предприятий, финансы домашних хозяйств, международные финансы. См. подробнее: Финансы: Учебник / Под ред. В.А. Слепова. М.: Магистр, 2008.

2Финансы: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М.; Перспектива, 2000. С. 33.

б) децентрализованные финансы — финансовые отношения, складывающиеся на уровне отдельных хозяйствующих субъектов (финансы предприятий и организаций различных форм собственности, страхование, финансы населения)1.

Второй подход представляется более правильным, поскольку в нем четко выделяются уровни финансовых отношений, на которых по-разному осуществляется движение финансовых средств. Выделение местных (муниципальных) финансов в качестве отдельного уровня финансовой системы представляется неоправданным. Дело в том, что вышестоящая власть активно участвует в формировании местных бюджетов, выделяя им из своих средств субсидии или дотации. Кроме того, задачей финансовой системы является обеспе- чение органов власти финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения их функций, и в этом смысле местные финансы лишь выполняют отведенную им часть общей задачи.

2. По экономическому содержанию.

Финансовая система состоит из финансовых институтов (организации и учреждения, регулирующие финансовые отношения) и финансовых инструментов, посредством которых осуществляется движение денежных средств (инвестиции, дивиденды, налоги, процентные ставки, ценные бумаги, дотации, субсидии, субвенции, тарифы, опционы, фьючерсы и т.п.).

Соотношение банковского кредита и ценных бумаг как источ- ников финансирования предприятий сильно отличается в разных странах. Поэтому в зависимости от того, в какой мере предприятия опираются на тот или иной источник, финансовые системы в экономической литературе делятся на основанные на банках (например, Германия, Япония, Италия) и основанные на рынке ценных бумаг

(США, Великобритания)2.

Есть и свои, национальные особенности финансовых систем различных стран. Так, американская система государственных финансов характеризуется высоким уровнем децентрализации (федерация и штаты самостоятельно составляют и утверждают свой бюджет, разрабатывают и проводят налоговую политику3, управляют долгом) и наличием большого количества различных специальных

1 Финансы, денежное обращение и кредит: Учеб. пособие / Под ред. В.К. Сенчагова. М.: Проспект, 1999. С. 30.

2См. подробнее: Рубцов Б.Б. Современные фондовые рынки. С. 35.

3В США налоги на прибыль корпораций, подоходный налог, налоги на наследство и дарения существуют как на федеральном уровне, так и на уровне штатов. См. подробнее: Балтина А.М., Волохина В.А., Попова Н.Â. Финансовые системы зарубежных стран. М.: Финансы и статистика, 2007. Гл. 1.

фондов. В США действуют два крупных фонда в области науки и технологий: национальный научный фонд и научный фонд бюро стандартов.

Средства национального научного фонда формируются за счет поступлений из федерального бюджета, отчислений от прибыли промышленных предприятий, взносов университетов и колледжей. Средства расходуются на финансирование программ в области фундаментальных исследований, на премии ученым, строительство на- учных центров.

Научный фонд бюро стандартов предоставляет средства компаниям, проводящим эксперименты, и доводит научные исследования до их производственного использования.

Âоборонной сфере существует военно-политический фонд. За счет этого фонда, находящегося в распоряжении президента США, финансируются секретные крупномасштабные научно-технические проекты.

Âсоциальной сфере функционируют три общенациональных фонда: фонд страхования по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца; фонд страхования государственных служащих; фонд помощи нуждающимся. Эти фонды образуются за счет доходов от государственной собственности, взносов работников и работодателей.

Особенностью финансовой системы Германии является большое количество внебюджетных фондов, находящихся в распоряжении федерального правительства. Среди них такие фонды, как: Фонд немецкого единства, образованный в 1990 г. в целях оказания помощи восточным землям, вошедшим в состав объединенной Германии; Компенсационный фонд, учрежденный в 1991 г. и предназна- ченный для выплаты собственникам возмещения ущерба имуществу, которое было утрачено по не зависящим от них причинам в период 1933 — 1989 гг.; Фонд федеральных железных дорог; Фонд выравнивания бремени войны, созданный в 1952 г. для оказания помощи населению, пострадавшему от войны (компенсацию из этого фонда в конце 1990-õ годов получили граждане бывших республик СССР, принудительно вывезенные во время Второй мировой войны для работы в Германию).

ÂВеликобритании государственный бюджет состоит из двух частей: консолидированного фонда (финансирование экономики) и национального фонда займов (предназначен для обслуживания государственного долга), управление которыми осуществляется раздельно.

Финансовая система Франции отличается невысоким уровнем самостоятельности местных бюджетов, которые 40% своих доходов получают из бюджета центрального правительства. Государственный бюджет не утверждается законодательной властью, а ежегодно составляется как вспомогательный документ, объединяющий общий бюджет, счета казначейства и присоединенные бюджеты. Специальные счета казначейства открываются государственным организациям, не пользующимся правами юридических лиц и финансовой автономией. Присоединенные бюджеты имеют организации, пользующиеся финансовой автономией (бюджеты почты, телеграфа, телефона, службы сельскохозяйственных социальных пособий).

К особенностям финансовой системы России можно отнести большое количество различных финансовых фондов — как бюджетных, так и внебюджетных. Так, в составе федерального бюджета присутствуют: резервные фонды президента (1% от расходов бюджета) и правительства (3% от расходов бюджета); фонды бюджетного регулирования, предназначенные для уменьшения разрыва в уровнях социально-экономического развития регионов страны; целевые бюджетные фонды (дорожный фонд, средства которого предназначены на ремонт и строительство автодорог; фонд Росатома, из которого финансируются мероприятия по повышению уровня безопасности функционирования объектов атомной энергетики). Внебюджетные фонды представлены государственными внебюджетными фондами социальной направленности (Пенсионный фонд РФ, Фонд обязательного медицинского страхования — ФОМС, Фонд социального страхования — ФСС), экономическими внебюджетными фондами (отраслевые и межотраслевые фонды на- учных исследований и разработок — фонды НИОКР; паевые инвестиционные фонды — ПИФы; фонды поддержки фундаментальной науки — Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ) и Российский фонд гуманитарных исследований (РФГИ); фонды поддержки малого бизнеса) и негосударственными социальными внебюджетными фондами (негосударственные пенсионные фонды (НПФ); благотворительные фонды; социальноинвестиционные фонды).

Еще одной особенностью финансовой системы России является значительная централизация налоговых доходов и расходных полномочий в федеральном бюджете (табл. 11.1).

Соотношение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы*

*Ô — федеральный бюджет, Р — региональный бюджет, М — местный бюджет.

Говоря о финансовых отношениях, нельзя не сказать о финансовом рынке.

Финансовый рынок — это механизм перераспределения денежных средств от одних экономических субъектов к другим на основе спроса и предложения через специальные институты. Финансовый рынок имеет сложное строение и включает множество более узких специализированных рынков:

рынок банковских ссуд (средне- и долгосрочное кредитование);

валютный рынок;

рынок межбанковского кредита (краткосрочное кредитование) — рынок МБК;

ломбардный рынок (кредитование под залог ценных бумаг);

рынок венчурного капитала (кредитование новейших научнотехнических проектов);

рынок ценных бумаг (фондовый рынок)1;

1 Ряд специалистов (Миркин Я.М., Черников Г.П., Галанов В.А.) считают, что по особенностям функционирования в качестве самостоятельных сегментов финансового рынка необходимо выделять фондовый рынок и вексельный рынок. Эта позиция базируется на том, что понятие «фондовый рынок» у́же понятия «рынок ценных бумаг». На фондовом рынке обращаются только те ценные бумаги, которые могут котироваться на фондовой бирже, — акции, облигации, депозитарные расписки, фьючерсы, опционы и др. (эти ценные бумаги должны обладать максимальной стандартизацией по срокам обращения и правам инвесторов). Но кроме фондовых ценных бумаг существуют и другие ценные бумаги, которые не способны обращаться на бирже в силу невозможности стандартизации условий обращения — векселя, чеки, складские свидетельства, закладные.

учетный рынок (кредитование Центральным банком коммер- ческих банков);

рынок страхования (страховой рынок).

Финансовый рынок состоит из двух крупных сегментов — денежного рынка (его основное предназначение — удовлетворение краткосрочных потребностей в денежных средствах) и рынка капиталов (удовлетворяет средне- и долгосрочные потребности в денежных средствах). В свою очередь денежный рынок включает такие сегменты, как валютный рынок, рынок МБК, вексельный рынок, учетный рынок, ломбардный рынок. К рынку капиталов относятся рынок средне- и долгосрочных банковских ссуд, фондовый рынок и рынок венчурного капитала.

Основными элементами конкурентоспособности финансового рынка являются: степень развитости финансовой инфраструктуры;

емкость финансового рынка; прозрачность рыночных сделок и поведения участников рынка, способствующая минимизации инвестиционных рисков; высокая степень управляемости рынка, предполагающая сочетание добровольно соблюдаемых участниками рынка правил и норм добросовестной практики и эффективное государственное регулирование и правоприменение; позитивный имидж финансового рынка среди отечественных и международных инвесторов и эмитентов.

11.2. Государственный бюджет и его структура. Бюджетный процесс и пути повышения устойчивости финансовой системы

В Бюджетном кодексе РФ (БК РФ) дается следующее определение бюджета: «Бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» (ст. 6 БК РФ). В обыденном понимании под государственным бюджетом подразумевается бюджет центрального правительства, принятый парламентом страны на очередной финансовый год и утвержденный Президентом РФ. Однако такой подход верен для унитарных государств. В федеративных государствах понятие «государственный бюджет» не тождественно понятию «федеральный бюджет», а включает еще и бюджеты субъектов Федерации.

Согласно БК РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государ-

ственных внебюджетных фондов образует бюджетную систему страны. С нашей точки зрения, это определение не отражает все экономические отношения, которые существуют в бюджетной системе страны. Поэтому для более полной характеристики ее можно представлять в виде таких элементов, как: налоговая система, система государственных заимствований, система межбюджетных отношений, система бюджетных процедур по принятию и исполнению бюджета.

В официальных документах и аналитических материалах можно встретить ряд терминов, характеризующих бюджетные отношения. Остановимся на них подробнее.

Консолидированный бюджет — свод бюджетов всех уровней на определенной территории; используется в целях макроэкономиче- ского анализа и прогнозирования. К примеру, консолидированный бюджет области включает областной бюджет, бюджеты районов, городов и сельских населенных пунктов.

Бюджет расширенного правительства (в узком определении) — совокупность консолидированного бюджета страны и бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов.

Бюджет расширенного правительства (в широком определении) включает консолидированный бюджет страны, бюджеты государственных внебюджетных социальных фондов и бюджеты предприятий государственного сектора.

Бюджет не является институтом, присущим государству с момента его возникновения. Долгое время государство не имело бюджета, однако при этом во многих странах собирались доходы и осуществлялись расходы. Первый бюджет в России появился в 1803 г., когда после учреждения Александром I министерств была утверждена первая годовая роспись доходов и расходов. Таким образом, бюджет появляется не тогда, когда государство просто совершает расходы и добывает необходимые для этого средства, а когда оно в свою финансовую деятельность вводит плановое начало — составляет смету доходов и расходов на определенный период.

По своей структуре бюджет состоит из расходной и доходной частей.

Существуют несколько принципов классификации расходов, которые используются при составлении бюджета.

1. Функциональный принцип — расходы группируются по их целевому назначению, по функциям, выполняемым государством.

В наиболее общем виде государственные расходы по функциональному назначению объединяются в четыре большие группы:

1)государственные услуги общего назначения: оборона, правосудие, общественный порядок и безопасность (расходы на законодательные и исполнительные органы власти, внешнюю политику, оборону, поддержание общественного порядка и т.п.);

2)общественные и социальные услуги: расходы на здравоохранение, образование, социальное обеспечение, жилищно-коммуналь- ное хозяйство, СМИ, культуру и т.п.;

3)государственные услуги, связанные с экономической деятельностью: расходы на создание рабочих мест, целевые экономические программы, транспортные коммуникации и т.п.;

4)прочие функции государства: выплата процентов и погашение государственного долга, помощь отсталым регионам и др.

Функциональная классификация расходов позволяет анализировать общую динамику государственных расходов и проводить международные сопоставления участия государства в регулировании экономики.

ÂРоссийской Федерации за федеральными органами исполнительной власти закреплено около 3000 функций, из которых 400 — политические, 700 — регулятивные, остальные — контрольные. Все функции с точки зрения бюджетной «технологии» сгруппированы по 20 разделам бюджетной классификации.

2. Ведомственный принцип — бюджетные средства распределяются по министерствам и ведомствам. Преимущество такой классификации — адресность.

3. По экономическому содержанию (цель осуществления расходов) выделяются капитальные и текущие расходы.

Капитальные расходы бюджета направлены на финансирование расширенного воспроизводства, они обеспечивают инновационную

èинвестиционную деятельность. В составе капитальных расходов может быть сформирован бюджет развития. В федеральном бюджете РФ такой раздел впервые появился в 1999 г.

Текущие расходы предназначены для обеспечения текущего функционирования органов государственной власти, бюджетных учреждений, оказания финансовой помощи.

4. По регулярности осуществления выделяются защищенные и незащищенные бюджетные расходы. Если финансирование первых происходит в полном объеме и регулярно, то вторых — изменяется

1. По методам аккумуляции — налоговые и неналоговые доходы.

Налоги являются важнейшим источником финансовых ресурсов для государства. В развитых странах они обеспечивают до 90% доходной части государственного бюджета.

Ê неналоговым доходам относятся:

а) доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе:

проценты по остаткам бюджетных средств, находящихся на банковских счетах;

средства, получаемые в виде арендной платы за использование государственной или муниципальной собственности;

дивиденды по акциям, принадлежащим государству;

доходы от деятельности казенных предприятий;

проценты за кредиты, предоставляемые иностранным государствам, бюджетам других уровней (из федерального бюджета — региональному, из регионального — муниципальному), предприятиям и организациям;

доходы от приватизации;

б) часть прибыли Центрального банка (в Российской Федерации — 50%), перечисляемая в федеральный бюджет;

в) доходы от проведения лотерей; г) доходы, полученные в результате применения мер граждан-

ской, административной и уголовной ответственности (штрафы, пени, конфискованное имущество);

д) сеньораж (доход от эмиссии денег).

2. По порядку зачисления средств в бюджет — закрепленные (собственные) и регулирующие доходы.

Собственные доходы бюджетов — это доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующим региональным или местным бюджетом. В Российской Федерации такое закрепление проводится, как правило, на срок не менее трех лет.

Êрегулирующим относятся доходы, которые поступают в бюджет

âвиде процентных отчислений от федеральных или региональных налогов, неналоговых доходов по определенным нормативам, утверждаемым на каждый финансовый год. Если регулирующих и собственных доходов оказывается недостаточно для балансирования бюджета, то из вышестоящего бюджета может предоставляться финансовая помощь (дотации, субвенции). Дотация — это средства, выделяемые без заранее оговоренных условий, а субвенция — целевое пособие, подлежащее возврату в случае нарушения его целевого использования.