§ 2. Принципы административного процесса

Любая деятельность органов исполнительной власти, урегулированная правом и охватываемая понятием «административный процесс», основывается (должна основываться) на следующих принципах¹⁴⁶.

1) Принцип законности представляет собой важнейший принцип административного процесса и характеризуется как режим соответствия общественных отношений, возникающих в этой сфере, законам и подзаконным актам государства, как режим атмосферы взаимодействия и взаимоотношений государства и граждан.

Реализация принципа законности в административно-процессуальной сфере опирается на ряд условий, к которым следует отнести единство законности, верховенство права, гарантированность прав и свобод граждан, недопустимость противопоставления законности и целесообразности, неотвратимость наказания за нарушение закона.

2) Принцип охраны интересов личности и государства. Важнейшей задачей деятельности государственных органов является охрана конституционного строя, установленного порядка управления, государственного и общественного порядка. Эта задача реализуется с целью охраны интересов государства, однако при этом в демократическом, правовом обществе обеспечение охраны интересов государства служит основанием соблюдения интересов всех законопослушных членов этого общества.

3) Принцип официальности административного процесса выражается в закреплении обязанности государственных органов, их должностных лиц действовать от имени государства и, как правило, за государственный счет.

4) Принцип объективной истины направлен на полное исключение из процесса проявлений субъективизма, односторонности в анализе действий субъектов процесса.

5) Принцип гласности. Воплощение в жизнь этого принципа обусловлено необходимостью широкой осведомленности общества о деятельности государственных органов, их должностных лиц по осуществлению административно-процессуальных функций. Наряду с правом граждан на получение информации о деятельности органов государства, законодатель прямо обязывает соответствующие органы сообщать гражданам о принятых ими решениях.

6) Принцип правомерности действий граждан. Частный случай этого принципа - презумпция невиновности. Соблюдение этого принципа может служить основной предпосылкой для хода и результатов юрисдикционного административного процесса.

7) Принцип быстроты и экономичности процесса обусловлен оперативностью исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов.

8) Принцип самостоятельности в принятии решений прежде всего исключает любое вмешательство других органов и должностных лиц в административно-процессуальную деятельность уполномоченного органа.

§ 3. Понятие административного производства, их виды

Как мы уже отметили, деятельность органов исполнительной власти очень многопланова. В связи с этим в науке административного права идет спор об объеме понятия «административный процесс» и о том, какие производства в него входят.

Понятие «административный процесс» в административно-правовой науке принято рассматривать в широком и узком значениях.

В узком значении административный процессрассматривается как производство по делам об административных правонарушениях и применении к правонарушителям административных взысканий. Иногда понятие административного процесса в узком значении толкуют не только как рассмотрение дел об административных правонарушениях и применении административных взысканий к виновным, но и как рассмотрение дел с применением мер административного принуждения. Другие виды деятельности государственной администрации авторами, придерживающимися данного подхода, называются процедурами.

Так понимают процесс С.С. Студеникин, А.Е. Лунев, B.C. Тадевосян, М.И. Пискотин, А.П. Клюшниченко и многие иные.

В широком значении административный процесс- это установленный законом порядок рассмотрения и решения индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления, судами (общей юрисдикции или специально созданными) или специально уполномоченными на то органами (должностными лицами).

Сторонниками понимания административного процесса в широком смысле являются такие ученые административисты и теоретики, как О.М. Якуба, Г.И. Петров, А.П. Коренев, В.Д. Сорокин, Д.Н. Бахрах, В.И. Новоселов, В.М, Манохин, В.М. Горшенев, Р. С. Павловский и др.

Соответственно каждым из этих авторов выделяется несколько видов административных производств, которые в совокупности образуют административный процесс.

Д.Н. Бахрах выделяет три вида административных процессов:

1. административно-правотворческий процесс – деятельность государственной администрации по принятию нормативных административных актов в порядке, установленном административно-процессуальной формой;

2. административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс – деятельность субъектов государственной исполнительной власти по принятию и исполнению оперативно-распорядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов, направленных на организацию исполнения законов и иных правовых актов, осуществляемая в административно-процессуальной форме;

3. административно-юрисдикционный процесс – деятельность субъектов государственно-исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно-процессуальной форме.

П.И.Кононов в зависимости от функций, выполняемых административными органами в ходе разрешения индивидуальных юридических дел, выделяет два крупных вида административного процесса: административно-распорядительный и административно-охранительный.

По мнению Н.Г. Салищевой, в состав административного процесса входят следующие виды производств:

а) производство по заявлениям граждан по поводу реализации ими своих прав и прав других граждан (производство по назначению пенсий), по делам изобретений и открытий, при приеме в высшие учебные заведения, по жилищно-бытовым делам и др.);

б) производство по жалобам на незаконные действия государственных органов и должностных лиц;

в) производство по делам о привлечении к материальной (в административном порядке), дисциплинарной и административной ответственности;

г) производство по некоторым трудовым спорам;

д) производство по делам об отводе земель и земельных участков и их изъятии;

е) производство по жалобам граждан;

ж) производство в нотариальных органах;

з) производство в органах опеки и попечительства;

и) производство по некоторым делам, вытекающим из гражданско-правовых отношений, в таких случаях, когда предусмотрен административный порядок разрешения таких дел.

По его мнению В.Д. Сорокина, административный процесс составляет совокупность следующих видов производств:

а) производство по принятию нормативных актов органами государственного управления;

б) производство по заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления;

в) производство по административным жалобам и спорам;

г) производство по делам организационного характера в аппарате государственного управления;

д) производство по делам о поощрении в сфере государственного управления;

е) производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления.

Таким образом, единого подхода к решению вопроса о том, какие же производства составляют административный процесс, нет. Попытаемся определиться в этом вопросе самостоятельно, но предварительно охарактеризуем понятие «административное производство». Это совокупность процессуальных действий, объединенных единой целью и общим правовым регулированием. «Любое производство характеризуется своими, присущими ему целью и кругом задач, которые решаются для достижения этой цели. Действительно, цель производства по делам об административных правонарушениях одна, а производства по заявлению гражданина — совсем другая. В соответствии с этим следует различать и задачи названных производств. Реальное разделение административного процесса на соответствующие процессуальные производства отображает объективную необходимость общественного разделения труда и профессиональной специализации деятельности разных уполномоченных субъектов»¹⁴⁷.

Ранее мы говорили о том, что органы исполнительной власти осуществляют определенные функции, и называли их:

1) функция по принятию нормативных правовых актов,

2) по осуществлению действий по контролю и надзору за исполнением разными субъектами общеобязательных правил поведения;

3) выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности;

4) регистрация актов, документов, прав, объектов;

5) издание индивидуальных правовых актов;

6) управление государственным имуществом;

7) оказание государственных услуг в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях.

То есть, как минимум эти направления должны быть подробно регламентированы законом, что бы органы могли реализовывать свои функции. В совокупности с положениями теории и иного законодательства это позволяет выделить следующие виды производств:

1) по принятию нормативных актов;

2) по реализации контрольно-надзорных полномочий;

3) разрешительное производство;

4) регистрационное производство;

5) производство по принятию индивидуальных актов управления;

6) производство по распоряжению государственным имуществом, включая подвиды:

- наделение имуществом унитарные предприятия,

- осуществление полномочий собственника в отношении этого имущества,

- осуществление полномочий собственника в отношении иного имущества (сданного в аренду и т.д.),

- управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ,

- производство по приватизации государственного имущества;

7) производство по оказанию государственных услуг;

8) производство по обжалованию решений, действий или бездеятельности органов и должностных лиц, которые нарушают права граждан;

9) производство по обращениям граждан;

10) производство по применению административно-предупредительных мер и мер административного пресечения;

11) производство по делам об административных правонарушениях;

12) дисциплинарное производство;

13) наградное и поощрительное производство.

Можно выделить и иные виды производств, а так же детализировать каждый из выделенных видов. Так, в регистрационном производстве выделяются производство по регистрации транспортного средства в ГАИ, производство по регистрации субъектов предпринимательской деятельности, производство по лицензированию и квотированию, производство по выдаче гражданам разрешений на приобретение гладкоствольного охотничьего оружия и др.

Большинство из видов производств, которые перечислены, ранее рассматривались нами:

1) нормотворческое производство(производство по принятию нормативных актов) – в теме «Формы и методы деятельности органов исполнительной власти». Это производство, в ходе которого осуществляется разработка, согласование, принятие, регистрация и опубликование нормативных актов органов исполнительной власти;

2) контрольно-надзорное производство(производство по реализации контрольно-надзорных полномочий) – в теме «Формы и методы деятельности органов исполнительной власти». В рамках данного производства осуществляются мероприятия по контролю и надзору со стороны органов исполнительной власти за физическими и юридическими лицами, иными невластными субъектами административного права, с целью соблюдения ими законодательства;

3) разрешительное производство– на примере лицензирования - в теме «Формы и методы деятельности органов исполнительной власти». В целом в рамках разрешительного производства происходит разрешение органами исполнительной власти на осуществление деятельности, производство отдельных действий невластными субъектами с целью предварительного контроля за условиями и качеством осуществления такой деятельности для предотвращения возможных нарушений прав и законных интересов ;

4) производство по принятию индивидуальных актов управления (правоприменительное производство) – на примере рассмотрения дел об административных правонарушениях – в теме «Производство по делам об административных правонарушениях»;

5) производство по обращениям граждан– в теме «Правовой статус граждан». В рамках данного производства производится рассмотрение органами исполнительной власти заявлений, предложений и жалоб граждан, юридических лиц и иных субъектов административного права;

6) производство по применению административно-предупредительных мер и мер административного пресечения– на примере рассмотрения дел об административных правонарушениях – в теме «Производство по делам об административных правонарушениях»;

7) производство по делам об административных правонарушениях (административно-юрисдикционное производство) – в соответствующей теме;

8) дисциплинарное производство(производство по наложению дисциплинарных взысканий) – в теме «Государственная служба и статус государственных служащих»;

9) регистрационное производство– на примере порядка регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания – в теме «Правовой статус граждан».

Производство по обжалованию решений, действий или бездеятельности органов и должностных лиц, которые нарушают права граждан– будет рассмотрено в теме «Обеспечение законности в деятельности органов исполнительной власти».

Порядок совершения действий по распоряжению государственным имуществомтрадиционно рассматривается в рамках гражданского права.

Наградное и поощрительное производствочастично рассмотрено нами в теме «Государственная служба» - на примере поощрения государственных служащих, однако в целом характеристика этого производства затруднительна в связи с полным отсутствием унификации норм в данной области.

В рамках настоящей темы нами будет дополнительно рассмотрено еще две разновидности разрешительного производства: выдача разрешений на покупку и ношение оружия, и получение допуска к государственной тайне.