§ 2. Предмет и метод административного права

Ранее нами было установлено, что суть исполнительной власти состоит в организации исполнения законов, претворения их в жизнь – управленческая деятельность. «Управление» на латыни – «administratio». «Административный» – значит «управленческий». Собственно поэтому отрасль права, которая регулирует отношения, связанные с деятельностью исполнительной власти, то есть с управлением, называют административным правом.

Какие же отношения входят в предмет его регулирования? Как уже было сказано, это отношения, связанные с деятельностью исполнительной власти, выполнением ею своего основного назначения – организации исполнения законов. Данные отношения разделяются на две больших группы. Первая – отношения, связанные с построением и организацией работы самих органов исполнительной власти. Вторая группа – это отношения, возникающие в процессе функционирования органов исполнительной власти из взаимоотношений с иными организациями и людьми.

Применительно к первой группе отношений вопросы возникают в тех случаях, когда отдельные полномочия органов исполнительной власти передаются, делегируются иным, невластным по своей природе субъектам, для их осуществления. Входят ли такие отношения в предмет административного права? Представляется, что да. Однако отношения, которые связаны с деятельностью администраций государственных предприятий и учреждений, которые не реализуют властных полномочий, административным правом не регулируются.

Вторая группа отношений тоже заслуживает дополнительного внимания. Для того, что бы раскрыть содержание этой группы, следует перечислить все области, где органы исполнительной власти вступают в отношения с иными организациями и гражданами. Однако многие из этих отношений регулируются иными отраслями права: налоговым, таможенным, финансовым, банковским и иными. Поэтому, говоря о второй группе отношений, регулируемых административным правом, обязательно следует уточнять: «кроме тех отношений, которые уже регулируются иными отраслями права». Но дополнительно в эту группу следует включать отношения, связанные с рассмотрением судами споров, возникающих из публичных правоотношений.

Некоторыми авторами в предмет административного права включаются и иные виды отношений. В целом, дискуссия об объеме предмета административного права до настоящего момента не завершена. Выделяют два подхода:широкийиузкий. Приблизительное содержание узкого подхода было продемонстрировано выше.

Сторонниками более широкого понимания предмета (чем просто организация и деятельность исполнительной власти) являются²:

А.П. Алехин. А.А. Кармолицкий, Ю.М.Козлов³(кроме исполнительной власти государственное управление осуществляютобщественные организациипри делегировании полномочий,администрациягосударственный организаций,исполнительные органы местного самоуправления);

Бахрах Д.Н., Старилов Ю.Н. (кроме исполнительной власти государственное управление осуществляют суды, рассматривая дела об административных правонарушениях, и суды при осуществлении контроля за законностью актовгосударственного управления)⁴; главный признак – это деятельность органов по осуществлению публичного интереса.

Бельский К.С., Попов Л.Л., Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г⁵. (кроме исполнительной власти к государственному управлению относитсявнутриорганизационная деятельность в иных органах государства, а именно, в законодательных и судебныхорганах). Категорически возражают Н.М. Конин, В.М. Манохин, выступая против отнесения этой деятельности к предмету административного права⁶.

Подводя итог, можно сказать, что предметом административного права являются отношения, связанные с построением и организацией работы самих органов исполнительной власти, включая отношения, в которых выступают лица, наделенные полномочиями в порядке делегирования; и отношения, возникающие в процессе функционирования органов исполнительной власти, вытекающие из их взаимоотношений с иными организациями и людьми, кроме тех отношений, которые уже регулируются иными отраслями права; а так же отношения, связанные с рассмотрением судами споров, возникающих из публичных правоотношений.

Всю указанную группу отношений административное право регулирует путем установления запретов, предписаний и дозволений – это методы правового регулирования, то есть способы воздействия правовых норм на конкретные правоотношения. Указанные методы используются всеми отраслями права, однако в совокупности доля каждого метода в разных отраслях разная. Административному праву более присущи предписания и запреты, чем дозволения. А гражданскому, например, наоборот, более присущи дозволения. Это позволяет говорить в целом о методе отрасли, как общей характеристике более присущего той или иной отрасли способа регулирования. Для административного права это метод властных предписаний и запретов, которым подвластный субъект должен подчиняться (соблюдать) - метод власти-подчинения. Он основан на неравенстве сторон, подчинении воли одной стороны другой стороне, императивности предписаний и запретов (их обязательности). Это характерные черты метода административного права. Ему традиционно противопоставляется частно-правовой метод, в котором положение сторон характеризуется как равноправное, используются преимущественно дозволения и каждая из сторон сама вольна определять, желает ли она вступить в отношения с тем или иным лицом.