Тема 3. Правовой статус органов исполнительной власти

План:

1. Понятие и признаки органа исполнительной власти.

2. Классификация органов исполнительной власти. Виды органов исполнительной власти.

3. Система органов исполнительной власти Российской Федерации.

4. Полномочия Президента Российской Федерации в отношении системы органов исполнительной власти.

5. Правовой статус Правительства Российской Федерации.

6. Система органов исполнительной власти Красноярского края.

7. Вопросы делегирования властных полномочий.

8. Регламенты деятельности федеральных органов исполнительной власти.

9. Взаимодействие между органами исполнительной власти, между органами исполнительной власти и органами иных ветвей власти.

10. Структура и штаты органов.

11. Административная реформа в Российской Федерации.

§ 1. Понятие и признаки органа исполнительной власти

В научной литературе нет единого определения термина «орган исполнительной власти». Н.Ю. Хаманева пишет: «Орган исполнительной власти- самостоятельная структурная часть государственного аппарата, входящая в систему исполнительных органов государственной власти, предназначенных для осуществления государственного управления в целях практической реализации законов и организации их исполнения, и наделенная определенной компетенцией (государственно-властными полномочиями)».

Б.Н.Габричидзе и А.Г. Чернявский дают следующее определение: «Орган исполнительной власти– составная часть механизма (системы) исполнительной власти; он действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства (Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации); осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности».

А.П. Коренев отмечает, что «орган исполнительной власти- это целостное структурно оформленное самостоятельное социальное образование, функцио­нально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях реше­ния задач общества и государства в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах государственной дея­тельности».

Некоторыми учеными различаются понятия «орган исполнительной власти» и «орган государственного управления», а некоторыми нет. Представляется, что действительно имеются основания для разделения этих понятий. «Орган государственного управления» - термин, который может обозначать орган любой ветви власти, а так же те органы, которым властные полномочия делегированы. «Орган исполнительной власти» - более узкое понятие.

Выделим признакиоргана исполнительной власти.

1. Это разновидность коллективных субъектов административного права, то есть это организация. Это означает:

а) это группа людей (один человек органом быть не может);

б) внутри этой организации осуществляется управление – есть руководитель, остальные участники организации выполняют определенные закрепленные за ними роли;

в) эта организация обособлена вовне, то есть не может входить в качестве составной единицы в какую-либо иную организацию, имеет право выступать во внешних отношениях самостоятельно.

2. Это часть органов государственного управления. Это означает:

а) этот орган создается, реорганизуется и ликвидируется государством;

б) его деятельность финансируется государством;

в) о результатах своей деятельности орган подотчетен государству;

г) орган должен действовать в интересах государства или в интересах тех субъектов, на которых укажет государство;

д) орган действует от имени государства;

е) в своей деятельности орган исполнительной власти реализует полномочия и функции государства, решает стоящие перед государством задачи в пределах тех возможностей, которые ему предоставило государство. При этом никто более не вправе принимать решения и осуществлять действия, направленные на исполнение тех же задач. Это признак организационной обособленности;

ж) он наделен государством «властью», то есть возможностью издания властных указаний, необходимость исполнения которых для всех остальных подкрепляется силой государственного принуждения. Особенностью именно органов исполнительной власти является то, что они могут издавать свои веления как в виде подзаконных нормативных актов, так и виде актов правоприменения. То есть они имеют возможность творить право и реализовывать его сами. Кроме того, весь механизм государственного принуждения находится в их ведении;

з) его статус закреплен законом или подзаконным актом, изданным органом более высокого уровня в системе органов исполнительной власти.

Поскольку это орган именно «исполнительной» власти, то можно выделить еще ряд признаков, связанных с характеристикой составляющей «исполнительной»:

а) основной целью деятельности такого органа является организация исполнения законов;

б) в своей деятельности этот орган руководствуется законом и действует во исполнение закона;

в) основной функцией такого органа является функция распорядительства;

г) данный орган имеет свои формы и методы деятельности, отличные от форм и методов деятельности органов иных ветвей власти;

д) он входит в систему органов исполнительной власти. То есть подчиняется вышестоящему органу. Орган исполнительной власти не может быть обособлен и выпадать из этой системы. Например, существует ряд органов, которые по своим признакам похожи на органы исполнительной власти – Счетная палата, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, однако эти органы не входят в систему органов исполнительной власти, а подчиняются – первый – Федеральному Собранию, второй – Верховному Суду Российской Федерации.

Дополнительно можно выделить еще несколько признаков:

а) эти органы не могут совмещать функции органа управления и хозяйствующего субъекта;

б) как правило, являются юридическими лицами.

Получившийся набор признаков можно сократить, выделив только наиболее важные из них, и сведя все это в определение органа исполнительной власти. Итак, «орган исполнительной власти» - это организация, которая создается и финансируется государством; действует от имени государства в целях реализации возложенных на неё государством задач, состоящих, как правило, в организации исполнения законов в разных отраслях; для чего такая организация наделяется властными полномочиями; имеет право издавать подзаконные акты; организационно обособленна, но входит в систему органов исполнительной власти.

Это общее определение органа исполнительной власти. При характеристике правового статуса конкретного органа некоторые из этих признаков могут видоизменяться или отсутствовать.

Правовой статусоргана, то есть характеристика его правового положения в системе органов исполнительной власти зависит от целого ряда обстоятельств:

1. это орган исполнительной власти Российской Федерации или исполнительной власти субъекта Российской Федерации. От этого зависит, из какого бюджета он финансируется, каким актом создается, на какой территории действует;

2. к какому виду органов принадлежит этот орган (правительство, министерство, агентство, комитет, служба). От этого зависит, какой вид функций он реализует, имеет ли право издавать подзаконные нормативные акты;

3. кому этот орган подчиняется (или вообще не имеет вышестоящего руководства в системе органов исполнительной власти). От этого зависит, куда подаются жалобы на действия этого органа, кто вправе формировать его состав, кто ему подчиняется;

4. в какой сфере государственного управления этот орган реализует принадлежащие ему полномочия, какие вопросы он решает. Совокупность властных полномочий по закрепленному за этим органом кругу вопросов называется компетенцией, это основополагающее понятие для характеристики правового статуса органа исполнительной власти.

Общим является правило, согласно которому каждый орган обладает собственной компетенцией. Компетенция органов не должна пересекаться, поскольку это порождает споры между органами по вопросам их компетенции, что подрывает авторитет государственной власти, создает условия для нарушения прав невластных интересов и причинения вреда интересам государства, приводит к принятию противоречащих друг-другу и неисполняемых решений.

Ни один орган не должен осуществлять действия в пределах компетенции другого органа, то есть использовать принадлежащие ему формы и методы деятельности, или вмешиваться в решение вопросов, решение которых не отнесено к его ведению. Решения, действия принятые и совершенные органом с выходом за пределы своей компетенции, однозначно считаются недействительными. Такие ситуации не допустимы.

Если образно суммировать компетенции всех органов исполнительной власти, и соотнести полученную сумму властных полномочий и тех областей, для организации исполнения законов в которых требуется участие государства, то не должно быть «пробелов». Должна существовать возможность урегулирования государством всех вопросов с применением всех возможных и оправданных в данном случае способов. Существование таких «пробелов» приводит к тому, что важными для государства вопросами никто не занимается, тогда создаются условия для нарушений в этих областях. Иногда в таких случаях компетенцию в этой области присваивает себе какой-либо орган, однако он может не обладать необходимыми полномочиями, кроме того, его действия юридически уязвимы.