Тема 1. Административное право: общая характеристика

План:

1. Понятие и сущность исполнительной власти.

2. Предмет и метод административного права.

3. Нормы и источники административного права.

4. Система административного права.

5. Место административного права в правовой системе Российской Федерации.

6. Административно-правовые отношения.

7. Понятие и виды субъектов административного права.

§ 1. Понятие и сущность исполнительной власти

Исполнительная власть – термин, используемый во многих смыслах. Говоря об исполнительной власти в организационном аспекте, следует сказать, что это совокупность органов, которые создаются государством и предметом деятельности которых как раз и является реализация полномочий исполнительной власти. Такое определение мало что дает для понимания исполнительной власти, поскольку не ясно, что конкретно делают эти органы. Поэтому организационный аспект характеристики исполнительной власти всегда рассматривается вместе с функциональным. Говоря об исполнительной власти в функциональном аспекте, следует указать на предмет её деятельности. То есть определить, чем занимается исполнительная власть. Исполнительная власть занимается управлением. Что понимается под управлением?

Управление как форма деятельности существует во всех сложных системах, то есть таких системах, которые состоят из множества разных элементов и которые целью своего существования имеют сохранение самой системы, противостояние разрушающим их внутренним и внешним силам, при одновременном сохранении возможности дальнейшего развития и совершенствования.

Человеческое общество является примером сложной системы, перед которой стоит все та же задача: сохранить себя и одновременно продолжать развиваться и совершенствоваться. Однако общество, как система, имеет ряд очень важных особенностей: оно состоит из людей, каждый из которых обладает свободной волей и каждый из которых стремиться к достижению собственных целей, а не к достижению целей всей системы. Наличие собственной воли у каждого индивидуума диктует необходимость существования большого количества методов управления, каждый из которых характеризуется той или иной степенью воздействия на волю – от просьбы до приказа. Наличие собственных целей у каждого индивидуума делает необходимым, во-первых, управление каждым из них отдельно, во-вторых, диктует необходимость учитывать интересы каждого индивидуума или хотя бы большинства из них. Кроме того, особенностью управления в обществе является то, что оно осуществляется самими же людьми, из которых оно состоит. То есть каждому управляющему присущи все те же недостатки, что и тем, кем он управляет. Все вышеперечисленное делает процесс управления в обществе очень сложной и очень многоплановой задачей.

Управление в обществе осуществляется на множестве уровней: в семье, внутри юридического лица, в бандитской группировке – везде осуществляется управление. Нас интересует только один из этих уровней – управление на уровне государства. То есть государственное управление. В силу исторических и идеологических причин этот термин используется в двух смыслах: в широком и в узком. В широком смысле государственное управление подразумевает управление всеми делами государства, осуществляемое всеми его органами. В узком смысле этот термин используется для обозначения деятельности органов исполнительной власти.

В процессе исторического развития в обществе выработалась считающаяся на данный момент наиболее верной система управления, построенная на разделении властей. То есть все управление в обществе разделяется на ряд функций, которые поделены между тремя ветвями власти: органами законодательной (представительной), судебной и исполнительной власти. В самом общем виде органы законодательной власти принимают законы, органы судебной власти контролируют их соблюдение, а органы исполнительной власти организуют их исполнение. То есть основное направление деятельности исполнительной власти – это организация исполнения законов. Это – основная сущность исполнительной власти. Из данного положения вытекают характерные особенности исполнительной власти.

Она подчинена законодательной власти и подконтрольна судебной. Она действует повсеместно в пространстве и непрерывно во времени. Чтобы организовывать исполнение законов, она опирается в своей деятельности на силу государственного принуждения. Чтобы организовывать исполнение законов, она распоряжается всеми имеющимися у государства финансовыми, природными, людскими и материальными резервами. При этом сама она эти резервы не использует, а только организует их использование другими. Для такой деятельности необходимо наличие иерархически построенной системы органов. Каждый из органов, в свою очередь, состоит из людей – государственных служащих, образующих профессиональный аппарат. Чтобы веления исполнительной власти могли быть доведены до их адресатов, они оформляются в виде подзаконных актов.

Перечисленные особенности являются признаками исполнительной власти и составляют основу её характеристики.

Любое управление представляет собой процесс, совокупность последовательно сменяющих друг-друга действий. Объединяя эти действия в группы на основе критерия направленности на достижение одной и той же цели, мы получаем стадии управленческого процесса. Независимо от того, где осуществляется управление, стадии будут одни и те же:

- сбор информации,

- анализ информации,

- принятие решения,

- исполнение решения,

- корректировка исполнения,

- подведение итогов,

- уточнение алгоритма действий на будущее.

При этом стадии «корректировка исполнения» может и не быть, а стадию «подведение итогов» можно рассматривать как один из вариантов стадии «сбор информации», и таким образом, стадии управленческого процесса образуют замкнутый цикл.

Сущностью деятельности исполнительной власти является организация исполнения законов – управленческая деятельность. То есть деятельность исполнительной власти тоже укладывается в нарисованную нами систему стадий управленческого процесса. Каждая из стадий этого процесса в деятельности исполнительной власти получила собственное оформление, выражается в определенных полномочиях, и в литературе рассматривается в качестве функции исполнительной власти. Таким образом, в числе основных направлений деятельности исполнительной власти можно выделить¹:

1. Прогнозирование - научное предвидение изменений в развитии каких-либо событий, процессов на основе полученных данных.

2. Планирование - определение направлений, целей, пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов.

3. Организация - формирование управляющей и управляемой системы, упорядочение структуры, определение строения ч.-л., взаимодействия и связи частей.

4. Регулирование - установление режима какой-либо деятельности без прямого влияния на ее содержание.

5. Руководство - определение общего направления поведения объектов, постановка целей.

6. Оперативное распорядительство - издание ненормативных распоряжений, влияющих на оперативную деятельность управляемых объектов.

7. Координация - согласование деятельности различных объектов.

8. Контроль - установление соответствия или несоответствия фактического состояния объекта заданному. Учет - выработка и фиксация выраженных в количественной форме данных о деятельности объекта.

Вторым возможным подходом к характеристике функций исполнительной власти является их описание в соответствии с тем, как описаны функции органов исполнительной власти в Указе Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В Указе названы следующие функции:

1. нормотворчество,

2. контроль и надзор,

3. оказание государственных услуг,

4. управление государственным имуществом.

Выделение функций исполнительной власти необходимо постольку, поскольку они позволяют более точно описать деятельность исполнительной власти и потому способствуют более точному пониманию того, чем является исполнительная власть.