Вопрос 2. Этика государственной и муниципальной службы

Понятия профессиональной этики, профессиональной субкультуры

Профессиональная этика (отрасль науки о морали)– направление этики, которое исследует нравы членов определённого профессионального сообще­ства, их моральные ориентиры и стоящие перед ними этические проблемы.

Профессио­нальная деонтология - это часть профессиональной этики, изучающая моральные нормы, рег­ламентирующие должностное поведение личности в определённой профессиональ­ной сфере. Эти нормы закрепляются в служебных документах (тексты присяг, клятв, уста­вов) и обеспечиваются административными санкция­ми.

Субъектами служебной этики выступают лица, профессионально занимающиеся управленческой деятельностью в органах государственной службы. Предметом профэтики госслужбы является отношение госслужащих к моральным ценностям общества, института государства и своей профессии.

Субкультура — это культура определённой социальной общности.

Госслужащие как носители профессиональной субкультуры

Профессиональная этика госслужащих — система норм, регулирующая поведение чиновников в условиях госслужбы.

Чертами субкультуры являются: организационная структура, вызванная профессиональными тради­циями, профилем деятельности, корпоративное сознание (самоидентификация, самосознание, менталитет), регуляторы поведения (профессиональные нормы, должностные инструкции, правила внутреннего распорядка); стиль поведения, манеры поведения (этикет, протокол, принятые в корпорации); жаргон, язык; соотношение традиций и инноваций, представление о мисси, временная ритмизация жизнедеятельности, организация пространственного ландшафта, соц-психологический климат, соотношение традиций и инноваций, отношения с др. организациями. Относительно госслужащих раскрывается далее.

Служебная этика госслужбы в исторической ретроспективе

Служилое сословие на Руси до XVII в: в Киевской Руси, в сущности, не было служебной повинности. Княжеская дружина со­стояла из лиц, добровольно поступивших на службу и остававшихся на ней, пока им это было выгодно. «Муж», явившийся к князю, обладал относительно независимым статусом, он не подчинялся правилам слу­жебной дисциплины, дружинник смотрел на службу как на средство удовлетворить честолюбие. Великий князь стремился гарантировать привилегирован­ное положение при распределении государственных должностей и их прямым потомкам» (дружинники становятся боярами в 12 веке). При этом в новой модели служебных отношений предполагалось безусловное подчинение московскому князю

Российская госслужба в XVII-XVШ вв: пе­реходом от службы государю к государственной службе, которая уже включала в себя мотивы служения не только лично государю, но и го­сударству. В начале XVIII в. завершается превращение отдельных по­ручений — приказов верховной власти — в постоянные должности. 1722 г. – Табель о рангах (узаконивание служебных отношений), в результате государственная служба выделяется в самостоя­тельную сферу деятельности, происходит корпоративизация государ­ственных служащих в особую профессионально-социальную группу, так столкнулись старый и новый способы комплектования управленческой элиты: родовая, клановая преемственность традиционно­го общества (институт потомственного дворянства) и профессиональная специализация новоевропейского общества. На практике старый и новый принципы комплектования гос­службы в XVIII в. сочетались, хотя родовое происхождение все же сильно преобладало над профессионализмом. Именно иерархическая система чинов Табели о рангах породила феномен российского чиновничества. Если ранее служилый человек являлся исполнителем нерегулярных обязанностей, то чиновник как обладатель «чина» занимал определенное, стабильное место в иерар­хии государственной власти. Важной вехой во взаимоотношениях государства и чиновниче­ства было введение в середине 60-х гг. XVIII в. постоянного денежного жалования госслужащим всех категорий, т.к. «... неимущих судей угнетающая бедность к лихоимству побуждала...». 1763 г. был опубликован манифест «О наполнении судебных мест достойными и честными людьми, о мерах к прекращению лихоимства и взяток...».

Государственная служба в XIX в: При Александре 1 – попытка модернизации Российского государства, переход от чиновничества к бюрократии (переход от эпизодического исполнения множества функций к систематизирован­ному и специализированному труду, увеличение разрешающих полно­мочий, объема административной работы, свободы принятия решений и их значения для других граждан). При Николае происходит военизация госаппарата. В 70-е гг. в умонастроениях чиновничества происходит некоторая либерализация, это выражалось в критике действий министров и завуапиро-ианном недовольстве российским самодержавием. Условием принятия на госслужбу было обладание гражданской честью. Лица, запят­навшие себя преступлениями или порочным поведением, на государ­ственную службу не принимались. С 1874 г. условием поступления на госслужбу стало отбывание воинской повинности. Устав о службе определял необходимые для чиновника этические качества: «1) здравый рассудок, 2) добрая воля в отправлении порученного, 3) человеколюбие, 4) верность в службе Его Императорскому Величеству, 5) усердие к общему добру, 6) честность, бескорыстие и воздержание от взяток. Атрибутами своеобразной чиновничьей корпоративной культуры в XIX - начале XX вв. были ношение формы и наград, титулы, сис­тема чинопочитания. Военизация чиновничества проявлялась также в том, что абсолют­ное большинство дворян мужского пола предпочитали получить воен­ное образование и хотя бы несколько лет прослужить в гвардейских частях, в армии или на флоте. Затем можно было перейти на граждан­скую службу. закон «регулировал и такой вопрос, как отношение к сомнительным приказам. Если военнослужа­щий считал полученный приказ незаконным или противоречащим интересам императора, то был обязан «с кротостью и пристойностью донести» своему же начальнику или вышестоящему над ним генералу. Если это донесение «не будет уважено», то приказ должен исполнять­ся в точности и беспрекословно, за исключением случаев, когда воен­нослужащий «не может не видеть, что приказанием этим ему предпи­сывается нарушить присягу. Всем состоящим на военной службе запрещалось принимать участие и, тем более, входить в состав каких бы то ни было союзов, групп, товариществ, партий и прочих организаций, создаваемых с политической целью, присутствовать на раз­личных собраниях. В армейской среде культивировались высокие представления об офицерской чести. Исторические реконструкции показывают, что «в каждой воинской части были суды чести, избиравшиеся офицерами данной части из наибо­лее достойных лиц

Госслужба в советский период: планировали разрушить до основания буржуазный государственный аппарат, в новый аппарат привлечь сначала боль­шинство, а затем и «поголовно» всех трудящихся. Ленин считал, что чиновничество постепенно можно будет свести на нет, так как в государстве нового типа все смогут побывать в роли бюрократа, но никто не сможет стать бюрократом, «все будут управлять по очереди и быстро привыкнут к тому, чтобы никто не управлял», но незадолго до революции Ленин уже писал о том, что участие в управлении го­сударством всех трудящихся невозможно.

Согласно исследованиям Т. Г. Архиповой, не было четкой формальной идентификации статуса государственных служащих. Под ними понимали «всех, кто непосред­ственно или в качестве вспомогательных работников выполняют госу­дарственные функции. Советская власть первыми своими декретами разрушила доре­волюционную правовую базу государственной службы. Слова «чинов­ник», «бюрократ» приобрели негативную смысловую окраску. 1922 г. были приняты Временные правила о службе в госучреждениях и предприятиях. Правила запрещали поступать на госслужбу лицам, лишенным такого права по приговору суда; состоящим в родстве - в случае подчиненно­сти одного родственника другому; выступать в качестве третьих лиц по делам предприятий и учреждений, в которых они состояли на службе…

1967 г. Совмин принял «Единую номенклатуру долж­ностей служащих». Служащие делились на три группы: руководителей с распорядительными и контрольными функциями - они возглавляли органы и их структурные подразделения; специалистов, занятых подгото-иительной работой для лиц первой группы и технических исполнителей.

В Советском Союзе был выстроен своеобразный механизм инкор­порирования в чиновничье сообщество новых членов. Главным центром политической силы была компартия, именно она контролировала кад­ровую политику и конкретные кадровые назначения в наиболее значи­мые госструктуры. Сложившийся подход к контролю за распределением должностей получил название номенклатурного. Номенклатура - пере­чень, совокупность понятий, предметов, явлений. Была закреплена практика рекомендаций подобранных заранее конкретных лиц на выборные должности. . При выборе кандидата на должность часто в шкале приоритетов стояли политические качества: крестьянско- пролетарское происхождение, членство в партии, преданность партии революционный энтузиазм, верность идее, затем организаторский опыт и лишь потом — компетентность. Полное государственное обеспечение ставило советских и партийных служащих в полную зависимость от господствующего и стране режима, от руководства партии

Госслужба в новой России: В законе была произведена идентифика­ция этой профессиональной группы, прописаны ее структура, задачи и ограничения. Закон также определил понятие «государственный служащий». Госслужащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке уста­новленном федеральным законом, обязанности по государственной должности госслужбы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта федерации. Закон относит к государственным служащим только лиц, занимающих государственные должности в государственных органах, а не в любых государственных организациях. Государственная служба определяется как работа, выполняемая в го­сударственных органах и отличающаяся по содержанию и форме труда рабочих.

Госслужащим запрещалось заниматься какой-либо другой деятельностью, кроме научной, преподавательской, иной творческой, а также принимать подарки, участвовать в забастовках. Среди условий отказа в принятии на государственную службу называлось, в частности, наличие в данном органе госслужбы служащего, состоящего с претен­дентом в родстве или даже свойстве. Поступающий на службу обязан представить сведения о своем имущественном положении, а работая, ежегодно отчи­тываться о доходах и изменении имущественного положения. Непред­ставление и искажение сведений должно повлечь отказ в приеме на рабо­ту или дисциплинарное взыскание.

Изменились показатели, характеризующие чиновников: по срав­нению с брежневским периодом они помолодели, лучше образованы, среди них в 2 раза больше имеющих ученую степень, в 1,5 раза меньше технократов, больше чем в 3 раза экономистов и юристов.

Профессионально-этические представления субкультуры российских госслужащих

В целом общая «система координаг» мировосприятия соцгруппы передается понятие «духовная культура» - это искусственно выработанная людьми совокупность форм мировоззрения, характерных для данного общества. Ее Эл-ты:

менталитет –мыслительные стереотипы, коллективное сознание социальной группы, которое строится на ее традициях, исторической памяти и производстве новых идей;

интеллект - индивидуальные мыслительные способности членов субкультуры, их творческий потенциал;

политическая культура - взгляды людей на цели и задачи развития общества и государства;

правовая культура (правосознание) — представления людей о ста­рее, правах человека и социальных групп и их собственности в системе общественных, государственных отношений;

религиозные представления — верования людей в высшие, сверх­чувственные начала человеческой культуры;

эстетические представления - взгляды людей на проявление смысловых установок культуры во внешних, воспринимаемых чувствами пространственных формах, человеческие представления о прекрасном и безобразном в окружающем мире;

мораль или нравственная культура - этические регуляторы по­ведения людей, их представления об индивидуальном и общественном благе и способах его достижения.

материальная культура - это овеществленные и материально воплощенные результаты человеческой жизнедеятель­ности, связ. с дух. культурой.

Сообщество госслужащих неоднородно – приведем их условную типологию

Моралистский тип: люди «миссионерского» склада, пришедшие на госслужбу чаще всего из интеллигентской среды, научных и твор­ческих профессий. Для них характерна совестливость, императивный уклад их психологии

Аристократический тип: это также выходцы из интеллигенции, для которых характерны романтизм, сентиментальность, они прекрас­но образованы, нередко обладают знанием иностранных языков. Они -грамотные специалисты, тонкоорганизованные натуры, нередко кон­фликтны и неуживчивы

Героический тип: это харизматики, сильные, закаленные натуры, среди них немало выходцев из военных, силовых структур, спецслужб

Прагматический тип: это умные, трезвые, взвешенные натуры, они утилитаристы по духу, среди них немало людей технократического склада с техническим, инженерным или экономическим мышлением

Конформистский тип: это, пожалуй, самая значительная часть чиновничества, представленная хорошими, аккуратными исполнителя­ми, функционерами. Они составляют ядро чиновничества - бюрократию, осуществляющую проведение решений в жизнь и чутко реагирующую на импульсы, исходящие от высшего управленческого звена

Потребительский тип: это, к сожалению, весомая часть чинов­ничества, представленная лицами, пришедшими на госслужбу решать собственные проблемы. К ним относятся карьеристы, потребители

Имидж российской госслужбы в общественном восприятии

Имидж означает образ микро- или макросообщества, «групповой портрет» в общественном сознании

Данные социс РАГС 1997: лишь 14 % опрошенных принадлежат к «типу демократической ориентации»! Для этих чиновников приоритетными принципами являются: необходимость демократического контроля законодательными и гражданскими институтами, защита интересов населения как главный критерий эффективности управления. Остальные 86 % госслужащих были отнесены к типологической группе административной ориентации, эффективность деятельности связывают с решением внутриаппарат ных вопросов — координации, отчетности, планирования.

Согласно проведенным исследованиям, лишь для 50 % госслужащих важное значение имеет честность, для 40 % - принципиальность,! для 25 % - неподкупность, для 14 % - уважение прав и свобод граждан. К типу «служащих самим себе» чаще относятся молодые, и также работники со стажем деятельности на госслужбе до пяти лет

Граждане: главным критерием нравственной оценки чиновничества является способность государственных структур обеспечить безопасность людей (экономическую, социальную, личную). Наиболее распространенные претенз! граждан, предъявляемые к госслужащим: 1) оторванность чиновника от народа; 2) закрытость государственных органов; 3) расхождение между словом и делом (демагогия); 4) содействие нечестным предпри­нимателям; 5) отсутствие патриотизма. Конкретными причинами духовного кризиса госслужащих население считает: 1) недостаточную разработанность и слабую действенность правовой базы; 2) общее па­дение нравственности в обществе, низкие моральные стандарты, куль­тивируемые в СМИ; 3) неудовлетворительные материальные условия; 4) недостаточную воспитанность служащих; 5) практику, когда при на­значении на должность и продвижении по службе не принимаются во внимание нравственные качества претендентов. Духовная фрустрация чиновничества была предопределена в зна­чительной степени состоянием общества, для которого характерны: «переход социума в состояние «морального вакуума», когда ранее действовавшие духовные ценности и нравственные нормы утрачивают свое былое значение, а новые еще не сформировались»; «серьезные изменения в шкале жизненных ценностей населения страны, в том числе государственных служащих, в сторону прагматизма, другой фактор – правовой нигилизм, что привело к коммерциализации отношений в сфере госслужбы.

Диагностика профессионально-нравственных проблем деятельности госслужащих

Все эти факторы способствуют профес­сионально-нравственной деформации - ослабление нравственных и профес­сиональных ориентиров в профессиональном сообществе

Среди первичных симптомов ухудшения морально-психологичес­кого климата в коллективе специалисты отмечают следующие признаки¹:

1. скрытая, кулуарная критика условий труда и указаний руко­водства;

2. неточное выполнение приказаний начальства;

3. пустая трата рабочего времени;

4. опоздание и длительное отсутствие во время работы;

5. уход с работы ранее положенного времени;

6. распространение слухов;

7. небрежное обращение с оборудованием и техникой;

8. равнодушное отношение к эстетическому оформлению условий труда.

Показатели уже развившейся профес­сионально-нравственной деформации:

1. чрезмерно бюрократизированные методы руководства (высоко­мерие, грубость);

1. злоупотребление властью;

2. терпимость к нарушениям служебной дисциплины и к фактам невыполнения служебного долга;

3. двойные стандарты в отношениях к подчиненным;

4. двойная мораль для «своих» и «чужих»;

5. конфликтная атмосфера в коллективе (ситуация конфликта как норма служебных отношений);

6. неразборчивость в средствах;

7. атмосфера круговой поруки;

8. бытовое разложение, пьянство

Внутренние причины профессиональной деградации:

негативный пример руководства;перегруженность работой;наличие «потолка»;низкая правовая культура, «правовой нигилизм»;«кастовость», закрытость, отсутствие общественного контроля; неудовлетворенность материальной оплатой, формами стиму­лирования труда; неудовлетворенность условиями труда; несоответствие занимаемой должности.

Внешние причины профессионально-нравственной деформации:

социальная нестабильность;пробелы в действии правовой системы: война законов, рас­хождения в толковании законов, неисполнение законов; недоверие, негативное отношение со стороны общества, отсутствие позитивных общественных ожиданий; отсутствие высокого социального престижа профессии

поэтому поведение коллектива нужно вовремя диагностировать, иначе это приведет к нежелательным последствиям: коррупция к примеру. Ее причины: снисходительное отношение к ней многих членов общества, невысокая з/п чиновников, правовой вакуум(деление отношений на форм. и неформ., и доминирование последних )

способы и формы этической регламентации деятельности чиновников