Тема 11 Региональная жизнь и управление План
1. Регион как объект управления.
2. Социальное прогнозирование, планирование, программирование и проектирование в региональной политике.
3. Направления совершенствования региональной политики в России.
Литература
Алексеев Ю.П. Региональная экономика и управление. Учебно-методическое пособие. Часть вторая. М., 2008.
Алехин Э.В. Государственное регулирование региональной экономики. Учебное пособие. Пенза, 2011.
Барбаков О.М. Регион как объект управления // Социс. 2002. № 7. С. 96-100.
Гапоненко А.Л., Полянский В.Г. Развитие региона: цели, закономерности, методы управления. М., 2007.
Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебное пособие для вузов. М., 2006.
Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник / Под общ. ред. В.И. Кушлина. М., 2006.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов. Теоретические и практические аспекты государственного регулирования. М., 2009.
Методика проведения мониторинга выполнения производственных и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса: Приказ Минрегионразвития Российской Федерации от 14.04.2008 г. № 48.
Региональная экономика и управление: Учебно-методическое пособие. М., 2009.
Регионы России. Социально-экономические показатели. 2004. Статистический сборник. М., 2004-2012.
Региональная экономика: Учебник / Под ред. В.И. Видяпина и М.В. Степанова. М., 2007.
Рязанцев И.П. Социология региона. М., 2009.
Экономическая энциклопедия регионов России. М., 2005.
Ярошенко О.Н. Региональная экономика и управление. Учебно-методический комплекс. Магадан, 2007.
Интернет-ресурсы
Вахрушева О.Б. Мониторинг в современной системе управления // http://referent.mubint.ru/security/8/6331/1
Еремин Р.В. Особенности проведения мониторинга социально-экономического развития региона для различных групп пользователей // http://www.uecs.ru/regionalnaya-ekonomika/item/412-2011-04-25-10-11-55
Маркин В.В., Нелюбин А.А.Социальное моделирование пространственных трансформаций. Мониторинг региональных органов власти //http://www.isras.ru/files/File/ezhegodnik/2009/Markin_Nelyubin.pdf
Российское экспертное обозрение // http://www.rusrev.org
Скопина И.В., Скопин О.В. Индикативный, критериальный и комплексный подходы к оценке эффективности системы регионального управления // http://www.uecs.ru/regionalnaya-ekonomika/item/173-2011-03-23-08-45-01
I
Государственное управление процессом перехода к устойчивому развитию предполагает создание отлаженной системы «федеральный центр – регионы», что обусловливает необходимость разработки и реализации программ перехода к устойчивому развитию для каждого региона. Сама стратегия устойчивого развития региона заключается, в основном, в максимальном использовании имеющихся ресурсов и минимизации негативного воздействия территориальных, экологических и прочих факторов, предопределяющих развитие региона.
Основными объектами региональной политики в странах рыночной экономики считаются разного рода социальные неравенства: различия в уровне и условиях жизни; наличие особенностей занятости и безработицы; темпы экономического развития отдельных регионов; условия предпринимательства в разных ареалах и др.55 Поэтому одна из главных целей регионализма – минимизировать неравенство территорий.
Одной из главных проблем в является проблема трансформации имеющегося экономического потенциала, других ресурсов развития в надлежащее качество жизни местного населения. Так, некоторые российские регионы имеют высокий показатель валового регионального продукта на душу населения и входят по этому критерию развития в число ведущих регионов России, однако одновременно здесь наблюдается низкая продолжительность жизни, высокий уровень преступности, большой уровень заболеваемости, высокий коэффициент смертности и т.п. Естественно, каждый регион – в лице властей разного уровня – должен выделять приоритетные направления развития: промышленность, АПК и пищевая промышленность, жилищное строительство, коммунальное обслуживание, лесопромышленный комплекс и т.д. В некоторых областях отдельным приоритетом может стать туризм и инфраструктура гостеприимства.
Ниже приводится классификация типов политики стимулирования устойчивого развития регионов.56 К основным типам политики относится лимитативная, модеративная и интенсивная. Лимитативная политика предусматривает применение большого набора и объемов стимулирующих мероприятий к региональной социо-эколого-экономической системы с целью достижения устойчивого развития региона. Главное задание данного типа политики – усилить уровень стимулирования устойчивого развития региона в кратчайшие сроки. Модеративная политика предполагает широкий наборо стимулирующих инструментов для обеспечения устойчивого развития региона и она не настроена на ограничение или интенсификацию стимулирующих мероприятий. К дополнительным типам политики относятся следующие: инкризивная, импровентивная, стабилизационная. Инкризивная политика свойственна регионам со значительным социо-эколого-экономическим потенциалом, которые постоянно улучшают свое состояние, не нуждаясь в высоком стимулировании устойчивого развития. Именно такие регионы являются «локомотивами» развития в стране. Особенность данной политики – максимальное использование внутренних возможностей для активизации устойчивого развития региона. Импровентивная политика характерна для регионов с мощным внутренним потенциалом и частично достигнувших уровня устойчивого развития. Стабилизационная политика актуальна для таких регионов страны, для которых характерны затяжные кризисные состояния в различных сферах общественной жизни. Такие регионы нуждаются в проведении активной политики стимулирования устойчивого развития с применением широкого набора инструментов.
Один из самых эффективных способов политического влияния на развитие регионов со стороны федеральных властей является налогово-бюджетная политика. А.Н. Кошелев57 отмечает, что регулирование региональной экономики с использованием бюджетного процесса происходит в следующих основных направлениях:
1) налогообложение. С его помощью можно эффективно воздействовать на сокращение частных расходов. За счет искусственного изымания из экономики доли финансовых средств становится возможным направить их на решение приоритетных экономических и социальных проблем, например национальную безопасность, строительство дорог;
2) прямые расходы государственного бюджета. С их помощью вполне эффективно можно оказать воздействие на объемы производства определенных благ либо создать минимальные социальные гарантии населению, например пособия по безработице;
3) прямое регулирование экономических процессов. Это направление наиболее распространенно в современной хозяйственной практике и заключается, например, в стимулировании или сдерживании определенных видов хозяйственной деятельности сообразно интересам региональной экономики.
В настоящее время во весь рост встала проблема оценки эффективности системы регионального управления. М.А. Волкова предлагает эффективность государственного управления региональной экономикой представить как обобщающую категорию в следующем ряду понятий: производительности как соотношения достигнутых результатов и использованных региональными органами государственной власти ресурсов (финансовых, имущественных, кадровых, информационных); экономичности как соотношения между затраченными ресурсами и минимально возможными с учетом соответствия качества государственных услуг принятым стандартам (административным регламентам), а, в конечном счете, потребностям бизнес-сообщества региона; результативности как соотношения достигнутых за определенный период изменений социально-экономической ситуации в регионе с планируемыми или прогнозируемыми.
И.В. Скопина и О.В. Скопин58 предлагают оценивать систему регионального управления с помощью комплекса следующих показателей: показатели эффективности использования ресурсов и показатели уровня социально-экономического уровня развития региона.
В настоящее время на региональном уровне чаще всего используются индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления. Первый основан на сопоставлении реальных показателей уровня развития региона с целевыми индикаторами, задаваемыми изначально на момент планирования в соответствии с главной целью развития территории. Второй подход использует разные группы критериев: показатели конечного эффекта, показатели промежуточного результат, показатели рабочих процессов, показатели затраченных ресурсов и проч. Разрабатываются различные варианты комплексного подхода к оценке эффективности системы регионального управления.
Новые шаги в этом направлении были сделаны в методике оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. Оценка производится на основе анализа и сопоставления показателей, характеризующих: 1. Cоциально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации, в том числе удовлетворенность населения качеством предоставляемых государственных услуг и деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. 2. Конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. 3. Эффективность использования бюджетных ресурсов в субъекте Российской Федерации. 4. Ход реализации институциональных реформ в субъекте Российской Федерации.
II
Прогноз (греческое pro – наперед, gnosis – знание, познание) – это вероятность утверждения о будущем с относительно высокой степенью достоверности; научно-обоснованое суждение о возможных состояния того или иного явления в будущем и (или) об альтернативных способах и сроках существования этих состояний.
Прогнозирование – как вид научно-исследовательской деятельности – включает в себя следующие основные моменты: 1. Процесс разработки научно обоснованного суждения о возможных вариантах развития социальных событиях в будущем, об альтернативных путях и сроках их осуществления, а также определения конкретных рекомендаций для практической деятельности в условиях текущей управленческой политической деятельности. 2. Определение вариантов развития и выбор наиболее приемлемого (оптимального) их них, исходя из наличия ресурсов, времени, политических и иных сил, способных обеспечить их реализацию. 3. Исследование альтернатив, глубокий анализ степени вероятности, многовариантность возможных решений.
Различают следующие виды прогнозов:
|
Поисковый прогноз |
Прогноз, содержанием которого является определение возможных состояний объекта прогнозирования в будущем |
|
Нормативный прогноз |
Прогноз, содержанием которого является определение путей и сроков достижения возможных состояний объекта прогнозирования в будущем |
По периоду упреждения прогноза (промежуток времени, на который разрабатывается прогноз), различают следующие разновидности прогнозов:
|
Оперативный прогноз |
Прогноз с периодом упреждения до 1 месяца |
|
Краткосрочный прогноз |
Прогноз с периодом упреждения от 1 месяца до 1 года |
|
Среднесрочный прогноз |
Прогноз с периодом упреждения от 1 года до 5 лет |
|
Долгосрочный прогноз |
Прогноз с периодом упреждения от 5 до 15 лет |
|
Дальнесрочный прогноз |
Прогноз с периодом упреждения свыше 15 лет |
Цель социального прогнозирования: на основе анализа состояния и поведения региональной системы в прошлом, а также изучения возможных тенденций изменения факторов (объективных и субъективных), влияющих на данную систему, правильно определить вероятностные количественные и качественные параметры ее развития в перспективе, раскрыть варианты возможных ситуаций, в которых она может отказаться.
Социальное планирование – одна из составных частей управления, заключающаяся в разработке и практическом осуществлении планов, определяющих будущее состояние социальной системы, путей, способов и средств его достижения; научно обоснованное определение целей, показателей, заданий (сроков, темпов, пропорций) развития социальных процессов и основных средств их претворения в жизнь.
Выделяют следующие уровни социального планирования (критерий – на каком уровне социальной организации осуществляется то или иное изменение или социальная трансформация): 1. Национальный уровень составляют учреждения, организации государства и общества, которые определяют и создают условия для решения жизненно важных проблем клиента в общенациональном масштабе. 2. Региональный уровень определяется спецификой регионов, его природными, климатическими, экономическими, демографическими и др. показателями. 3. Муниципальный уровень отражает, прежде всего, специфику разделения сфер управления в реализации целей и задач социальной работы на городском уровне (например, взаимоотношение управления социальной защиты и отделов народного образования в решении проблем опеки и попечительства). 4. Локальный уровень связан с особенностями конкретного микро социума, его социально-культурного своеобразия.
Методы планирования обусловлены теми конкретными задачами, которые ставятся при развитии социальных отношении и социальных структур. Долгое время ведущим методом планирования являлся балансовый, который возник как способ обеспечения связи между потребностями общества и его возможностями при ограниченности ресурсов. В настоящее время на первый план выходят методы, связанные с существованием рыночных отношений, когда особенно важно видеть социальные последствия принимаемых решений, уметь согласовать интересы всех участников преобразований, предоставив им благоприятные условия для проявления творческой активности.
Социальное программирование – согласование целей и средств их достижения; единство временных модусов общественной. Социальная программа – содержание и план деятельности с изложением основных целей и задач решения социальных проблем, характера мероприятий, уточнением сроков исполнения и определением участников процессов и их ролевых функций. Например, в социальной сфере программа выступает как вид правительственных программ защиты от различных социальных рисков и возможного ухудшения уровня и условий жизни. Социальные программы отражают степень активного вмешательства государства в жизнь общества и служат методом достижения определенного социального положения.
Проект (лат. projectus – выступающий вперед) – прототип, образ предлагаемого объекта. Социальное проектирование – целенаправленное создание и изменение какой-либо системы или какой-либо ее части, которое потребует интеграции и координации деятельности всех участников этого процесса. По масштабу социальные проекты можно классифицировать следующим образом: монопроекты – самые распространенные (инвестиционные, инновационные и др.), имеющие определенную цель, одно направление и ограниченные по финансам, ресурсам, времени, качеству; мультипроекты – могут объединять ряд монопроектов, но предполагается, что они осуществляются в одной организации (например, мультипроектом является реконструкция предприятия для выпуска новых видов продукции); мегапроекты – это крупные целевые программы, содержащие множество взаимосвязанных монопроектов, объединенных общей целью, они могут осуществляться и охватывать ряд организаций (фирм).
Существуют несколько подходов в определении проектирования:
а) процесс создания прототипа, прообраза предлагаемого или возможного объекта, состояния;
б) конструирование вариантов оптимального с точки зрения целей будущего состояния объекта;
в) конструирование оптимального удовлетворения суммы истинных потребностей при определенном комплексе условий;
г) моделирование предполагаемых действий до их осуществления, пока не появится полная уверенность в конечном результате, принятие решений в условиях неопределенности;
д) специфическая деятельность, результатом которой являются научно теоретически и практически обоснованное определение вариантов прогнозируемого и планового развития новых процессов и явлений;
е) приспособление имеющихся средств для выполнения требуемой цели, координация составных частей или отдельных действий для получения необходимого результата.
Социальное проектирование характеризуется двумя моментами: идеальным характером действия и его нацеленностью на появление (образование) чего-либо в будущем. Именно эти две характеристики отличают проектирование, как таковое от других широких типов гуманитарных технологий, например, от исследования. Главная цель социального проектирования – изменение определенной социальной области. На основе главной цели разрабатывают взаимосвязанные между собой подцели социального проектирования: экологическая оптимальность, социальная интегрированность, социально-организационная управляемость, общественная активность и др. Затем выявляется круг актуальных социальных проблем, решение которых необходимо для достижения каждой подцели (дерево социальных проблем). Потом определяются конкретные задачи разработки социального проекта.
III
Ниже приводятся основные положения проекта Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации на период до 2020 года:59
Развитие практически всех стран мира в той или иной мере осложнено региональными проблемами, которые вынуждают органы государственной власти проводить региональную политику для их решения. Значительную часть этих проблем невозможно устранить полностью, можно лишь смягчить их остроту, потому что они порождены объективными факторами. Среди этих факторов– неравномерность размещения природных ресурсов, которые служат ценным источником регионального разнообразия страны и основой территориального разделения труда, однако одновременно порождают географические различия в качестве жизни граждан.
К 2011 году в основном, создана нормативно-правовая база для осуществления региональной политики. Однако остается нерешенным ряд проблемреализации региональной политики в Российской Федерации.
Недостаточно эффективна координация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленная на комплексное социально-экономическое развитие регионов, создание благоприятных инвестиционных условий.
Возникают определенные сложности при реализации установленных федеральным законодательством общих принципов организации местного самоуправления. Выполнение его полномочий не обеспечено в необходимой мере материальными и финансовыми ресурсами. Высокий удельный вес межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов свидетельствует о необходимости разработки механизмов, стимулирующих наращивание экономического потенциала большинства муниципальных образований.
Отсутствуют механизмы ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за эффективное использование полученных межбюджетных трансфертов, недостаточна мотивация этих органов к развитию собственного налогового потенциала.
Важнейшим инструментом влияния на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является размещение и развитие на их территориях федеральной производственной, социальной, транспортной, общественной и таможенно-логистический инфраструктуры. Однако в настоящее время применение данного инструмента не позволяет достичь должного эффекта, прежде всего в силу отсутствия целостной системы стратегического планирования. Это существенно сдерживает полномасштабное осуществление мероприятий региональной политики в Российской Федерации. Требуется оформление системной практики администрирования и управления региональным развитием и единой нормативно-методической базы. Упорядочения и согласования между собой требуют инструменты и документы региональной политики.
Несмотря на все предпринятые меры базовая задача региональной политики – сокращение различий социально-экономического состояния субъектов Российской Федерации – так и не достигнута.
Основная цель региональной политики в Российской Федерации – обеспечивать сбалансированное социально-экономическое развитие регионов страны, укрепляя территориальную целостность государства, способствуя росту благосостояния и качества жизни граждан России и сокращению различий между регионами по жизненному уровню.
Задачамирегиональной политики в Российской Федерации являются:
обеспечение равных возможностей для жителей всех частей страны в реализации своих социальных и экономических прав вне зависимости от места проживания;
снижение территориальных диспропорций в уровне и качестве жизни, в том числе поддержка кризисных регионов;
стимулирование улучшения инвестиционного климата и инвестиционной активности на региональном уровне;
диверсификация структуры экономики и занятости регионов и городов;
преодоление инфраструктурных и институциональных ограничений в социально-экономическом развитии территорий;
максимально возможное использование преимуществ территориального разделения труда и совершенствования хозяйственной специализации регионов на базе их конкурентных преимуществ;
совершенствование систем государственного управления и местного самоуправления для осуществления целей региональной политики;
обеспечение свободного перемещения по территории страны людей, товаров, финансов и информации;
поддержка развития территорий с особыми условиями хозяйствования, включая территории, обеспечивающие обороноспособность страны и защиту ее геополитических интересов;
стимулирование межрегионального и межмуниципального сотрудничества, а также создание механизма разрешения споров и конфликтов, возникающих между регионами
укрепление общегражданской идентичности, гармонизация межнациональных отношений и содействие этнокультурному развитию народов Российской Федерации, в том числе обеспечение прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Региональная политика в Российской Федерации должна строиться и осуществляться исходя из следующих основных принципов:
одновременная и сбалансированная реализация социально ориентированной и экономической региональной политики;
нацеленность на социально-экономическое развитие, которое позволит со временем сократить размеры государственной поддержки отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
стимулирующий характер региональной политики, преобладание косвенных механизмов воздействия;
согласование федеральных интересов с интересами конкретных территорий при одновременном соблюдении принципов верховенства общенациональных интересов над региональными;
особое внимание к тем задачам, которые можно решить лишь на федеральном уровне или при кооперации нескольких субъектов Российской Федерации;
право федерации осуществлять меры региональной политики как в рамках границ отдельных субъектов Российской Федерации или их объединений, так и создавая зоны воздействия, пересекающие границы субъектов Российской Федерации;
сопряжённость с другими направлениями государственной политики, программами и мерами, принимаемыми Правительством Российской Федерации;
принцип дифференцированности мер государственной политики регионального развития, выработка мер поддержки регионального развития в зависимости от географических, ресурсных и других особенностей регионов Российской Федерации;
К настоящему времени практически во всех субъектах Российской Федерации сформирован комплекс официальных документов по стратегическому развитию регионов, включающий в себя: стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации; схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации; программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации на среднесрочный период; целевые программы, реализуемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и иные документы, соответствующие требованиям, установленным российским законодательством к документам стратегического планирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, решение о разработке которых принято высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации либо высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
Основной целью разработки стратегий социально-экономического развития федеральных округов (макрорегионов) является детализация для уровня федерального округа (макрорегиона) целей и приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации, определенных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, и обеспечение согласованности с данными целями и приоритетами стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав соответствующего федерального округа (макрорегиона), а также стратегиями развития отраслей экономики и социальной сферы. Стратегии социально-экономического развития федеральных округов (макрорегионов) являются обязательным ориентиром для формирования реализуемых на территории округа государственных программ, инвестиционных программ субъектов естественных монополий на среднесрочную и долгосрочную перспективу, а также критериям для оценки указанных программ с точки зрения комплексного территориального развития.Мероприятия, предусматриваемые стратегиями развития отраслей экономики и социальной сферы, должны быть увязаны с приоритетными направлениями развития регионов. В этой связи одной из важнейших задач стратегического планирования является наличие регионального среза в стратегиях развития отраслей экономики и социальной сферы. Наличие регионального среза означает введение четкой региональной и местной привязки всех планируемых программных мероприятий. Это обеспечит согласование стратегий развития отраслей экономики и социальной сферы с документами стратегического планирования развития регионов.
Формирование единой системы документов стратегического и территориального планирования, предполагает:
унификацию процессов планирования на уровне федеральных округов (макрорегионов) и субъектов Российской Федерации по методологическим подходам, срокам (горизонтам) планирования, процедурам межуровневого и межрегионального согласования, использованию механизмов регионального развития;
создание механизма взаимного согласования и корректировки документов системы стратегического и территориального планирования федерального, регионального и муниципального уровня на конкретных территориях;
разработку системы мониторинга и оценки эффективности реализации документов стратегического и территориального планирования, что также должно осуществляться на единой методологической основе, соответствующей общей системе мониторинга и оценки эффективности Российской Федерации.
Таким образом, должны быть скоординированы, взаимосогласованы и взаимоувязаны следующие документы:
стратегии федеральных округов (макрорегионов) и стратегии развития субъектов Российской Федерации с федеральными отраслевыми стратегиями и;
стратегии развития субъектов Российской Федерации между собой;
схемы территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации между собой и с документами стратегического планирования субъектов Российской Федерации и федеральных округов (макрорегионов).
Одним из основных механизмов реализации региональной политики в Российской Федерации является применение различных налогово-бюджетных механизмов и инструментов, которые могут быть подразделены на:
разграничение полномочий и обмен исполнением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, с соответствующим перераспределением связанных с этим расходных обязательств;
разделение доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета одного уровня в бюджет другого уровня бюджетной системы Российской Федерации;
регулирование вопросов управления государственными и муниципальными финансами на разных уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
В России сложилась высокая, даже по меркам унитарных государств, централизация доходов. При этом субъекты Российской Федерации и муниципальные образования перегружены расходными обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством. Это вынуждает поддерживать обширную систему межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации. При этом она чрезмерно детализована (около 90 видов межбюджетных субсидий и более 20 видов субвенций). Подобные трансферты составляют значительную (нередко главенствующую) долю доходов субфедеральных бюджетов, и нередко формируют иждивенческие настроения у органов власти на региональном и муниципальном уровнях. Всё это приводит к неэффективности применяемых инструментов региональной политики и снижает эффективность управления в целом. В качестве стратегической цели следует рассматривать постепенное создание гарантий финансовой самостоятельности как субъектов Российской Федерации, так и муниципальных образований, способствующих наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала.
Таким образом, важное направление региональной политики в Российской Федерации – «ревизия» расходов федерального бюджета в разрезе главных распорядителей бюджетных средств по регионам.
Главным практическим средством воплощения региональной политики в Российской Федерации в долгосрочной перспективе должны стать конкретные программы и/или отдельные меры воздействия на территориальную структуру общества и экономики в первую очередь прямой поддержки развития регионов. Существование депрессивных и слаборазвитых регионовнегативно сказывается на развитии всего общества. Главная задача программы помощи депрессивным и слаборазвитым регионам – замедлить процесс «разбегания» российских регионов по темпам и уровню развития, сдержать нарастание диспропорций в территориальной структуре страны, снять угрозу территориальной целостности государства. Важным и значительным шагом в этом направлении стала разработка федеральной программы помощи так называемыммоногородам, в которых занятость населения в решающей степени зависит от узкого круга предприятий. Подобные города широко распространены во многих странах мира; обычно их называют «город компании» или «город-завод». Развитиеагломераций – объективный общественный процесс, активно идущий в мире. В России он несколько запаздывает. Региональную политику нужно нацеливать на то, чтобы способствовать развитию этого процесса.Приграничные территорииявляются зонами особого геополитического значения для любого государства, поэтому к ним должны применяться особые виды региональной политики. В Российской Федерации к приграничным территориям следует отнести первый пояс муниципальных районов и городских округов, имеющих выход к государственной границе и/или пограничную инфраструктуру.
Для того чтобы региональная политика в Российской Федерации была в максимальной степени адаптирована к разнообразию регионов, необходимо в краткий срок провести типологию регионов для целей региональной политики и выработать дифференцированный подход к регионам в государственной политике в целом. Помимо слаборазвитых, депрессивных и приграничных регионов объектами региональной политики становятся следующие типы регионов: крупнейшие агломерации, которые сталкиваются с транспортными, экологическими и другими проблемами и в отношении которых разрабатываются специальные программы децентрализации; территории нового ресурсного освоения, для которых обычно разрабатываются специальные программы развития; регионы зоны Крайнего Севера, суровые природно-климатические условия которых не позволяют этим территориям существовать без государственной поддержки.
В России, как и в большинстве развитых стран мира, задача развития общественной инфраструктуры лежит в основном на плечах государства. Оно должно обеспечивать прохождение импульсов развития по территории страны в максимально короткие сроки. Главные задачи развития инфраструктуры – помощь в использовании преимуществ географического положения страны и смягчение её недостатков. Особо важными представляются такие направления транспортного строительства, как Северный морской путь, реконструкция и модернизация важнейших железнодорожных магистралей и федеральных автомобильных дорог. С точки зрения внутрироссийских проблем первостепенное значение имеет сглаживание негативных последствий огромных расстояний и пониженной плотности расселения, характерных для территории России. Магистральный путь в решении этих проблем – всемерное развитие коммуникаций всех видов и, прежде всего, транспорта.
В настоящее время законодательство Российской Федерации в основном обеспечило создание предпосылок для эффективной реализации возложенных полномочий всеми уровнями публичной власти. Важнейшей задачей становится обеспечение контроля со стороны федеральных органов исполнительной власти за надлежащим исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации делегированных полномочий. При этом исключительно на федеральном уровне должны реализовываться полномочия Российской Федерации в сферах обороны, безопасности, охраны правопорядка и иных сферах, относящихся к исключительной компетенции Российской Федерации, а также полномочия федеральных органов исполнительной власти по контролю и надзору за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Основной задачей региональной политики в области местного самоуправления являются обеспечение надлежащих институциональных условий осуществления органами местного самоуправления закрепленных за ними полномочий, совершенствование финансово-экономических и организационных основ местного самоуправления, реализация потенциала, заложенного в систему местного самоуправления.
Исторически сложившаяся полиэтничная структура населения России помимо высокого этнокультурного потенциала, играющего важную роль в формировании позитивного имиджа и инвестиционной привлекательности регионов, несет в себе также определенные вызовы и угрозы, оказывающие неблагоприятное воздействие на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации, угрожающие национальной безопасности и территориальной целостности государства. Среди них: наличие идей этнического сепаратизма и создания отдельных территориальных образований по этническому и этноконфессиональному признаку; стихийный характер изменения этнодемографического состава населения за счет внешней и внутренней миграции; наличие хозяйственных и территориальных споров между различными этническими группами; проявления этнополитического и этноконфессионального экстремизма; усиление ксенофобских настроений в обществе и др. На региональном уровне отмечается явный дисбаланс в подходах к реализации государственной национальной политики. Отсутствие должных механизмов и эффективных мер по регулированию межнациональных отношений в субъектах Российской Федерации может привести к росту социальной напряженности на отдельных территориях, открытым локальным конфликтам на этнической почве, что неблагоприятно скажется на основных показателях социально-экономического развития регионов, самочувствии и благосостоянии населения. Решение задачи по укреплению общегражданской идентичности, гармонизации межнациональных отношений и содействию этнокультурному развитию народов Российской Федерации, в том числе обеспечению прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока предполагает реализацию следующих направлений совершенствования государственной национальной политики на региональном уровне.
Значительный резерв для повышения эффективности региональной политики содержится в области организации государственных мер, воздействующих на территориальную структуру общества. Как уже отмечалось, практически все государственные меры оказывают подобное воздействие, и деятельность каждого федерального ведомства предусматривает учёт её регионального аспекта. Каждое ведомство исходит при этом из собственных приоритетов, что вполне оправданно. Зачастую региональные последствия мер конкретного ведомства входят в противоречие с целями региональной политики государства, однако это не может служить предлогом для отмены подобных мер. Например, вполне очевидно, что нельзя ради регионального развития жертвовать интересами национальной безопасности. Встаёт сложная проблема согласования ведомственных интересов с региональной политикой.
Остро встаёт вопрос об организации широкого мониторинга социально-экономического развития России в территориальном аспекте. В Министерстве регионального развития уже проведена значительная работа в этом направлении, её следует продолжать с учётом богатого мирового опыта. Для этого потребуется детализация социально-экономической статистики по трём главным направлениям – тематическому, территориальному и временному. Оптимальный уровень детализации может быть разным для разных показателей, но в большинстве случаев наиболее желательны данные в разрезе административных районов и городов России и с частотой в один квартал года. Центральная проблема мониторинга – подбор индикаторов, характеризующих то или иное явление. Их соответствие друг другу нуждается в глубокой научной проработке, но главным правилом должна стать ориентация на желаемое состояние общественного явления, а не только на усилия по его достижению. Разработка научных основ мониторинга должна стать одной из главных задач института региональной политики. Мониторинг развития страны невозможен без опоры на достоверную и детализованную статистику. К сожалению, в этом Россия далеко отстала от развитых стран мира. Статистика по региональной тематике собирается по весьма узкому кругу показателей, многие важные темы остаются без статистического и иного информационного покрытия. Территориальный разрез государственной статистики ограничен субъектами Российской Федерации и в меньшей степени – их главными городами. Особая проблема – доступность подобной статистики.