Вопрос 81. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, его понятие и принципы.

Информация взята в основном из работы "Территория в публичном праве" (Нарутто С.В., Шугрина Е.С., Исаев И.А., Алебастрова И.А.) ("Норма", "Инфра-М", 2013)

Под административно-территориальным устройством следует понимать деление территории государства, а в федеративном государстве — его субъектов на части — территориальные единицы, в рамках которых осуществляются определенные государственные функции и (или) самоуправление населения (местное самоуправление), создаются государственные органы или органы местного самоуправления.

Понятием «административно-территориальное устройство» охватываются следующие вопросы:

1. система территориальных единиц, порядок их образования и упразднения;

2. отнесение населенных пунктов и территорий к той или иной категории территориальных единиц;

3. установление и изменение границ территориальных единиц;

4. установление центров единиц, включающих в себя несколько населенных пунктов

5. наименование и переименование территориальных единиц, отдельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей;

6. регистрация населенных пунктов, учет изменений в административно-территориальном устройстве.

Если идти «сверху вниз», цепочку территориального деления субъекта РФ теперь можно представить в целом так:

• субъект делится на территории муниципальных районов и городских округов;

• в состав муниципального района входят сельские и городские поселения;

• сельское поселение состоит из сельских населенных пунктов;

• городское поселение состоит из города или поселка, кроме того,возможно вхождение в его состав и сельских населенных пунктов;

• сельский населенный пункт — первичная территориальная единица в сельской местности;

• возможно деление крупных городов на районы (городские районы).

В основу административно-территориального устройства (деления) субъектов РФ положены следующие принципы: 1) экономический; 2) национальный; 3) максимальное приближение органов публичной власти к населению; 4) стабильность; 5) учет мнения местного населения. (Из статьи Нарутто)

Экономический принцип предполагает учет географического положения, размера территории, тенденций хозяйственной деятельности, особенностей хозяйственного профиля, наличия центров его экономического тяготения, сложившейся системы расселения населения, его количества, инфраструктурного потенциала, состояния путей сообщения и других факторов. Реализация этого принципа способствует как развитию производительных сил страны и ее частей, так и успешному выполнению органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач в области хозяйственного и социального развития соответствующих территорий (КУТАФИН и КОЗЛОВА!!!)

Национальный принцип играет важную роль в административно-территориальном устройстве субъектов многонационального федеративного государства, поскольку позволяет учитывать особенности национального состава населения, этнические, языковые, религиозные и иные исторически сложившиеся особенности и местные традиции при создании и изменении административно-территориальных единиц, что способствует социально-культурному развитию коренных малочисленных народов и иных этносов Российской Федерации.

Принцип максимального приближения органов публичной власти к населению важен при организации административно-территориального устройства субъектов РФ для успешного решения органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач по удовлетворению повседневных нужд и запросов людей.

Принцип стабильности административно-территориального устройства необходим для устойчивого развития территориальной единицы. Частые и непродуманные изменения в административно-территориальном устройстве ведут к дезорганизации системы регионального управления .

Принцип учета мнения местного населения тесно связан с принципом максимального приближения органов публичной власти к населению и предполагает ограничение свободы усмотрения данных органов при решении вопросов территориального деления, создания новых, реорганизации и упразднения существующих территориальных единиц.

КС: Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике":

Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в статьях Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве Удмуртская Республика вправе решить сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение.

В данном постановлении выводы Конституционного Суда РФ в целом сводятся к тому, что нужно отличать муниципально-территориальное устройство от административно-территориального. Административно-территориальное устройство представляет собой деление территории субъектов на части (территориальные единицы) для целей государственного управления, т. е. для функционирования органов государственной власти как самого субъекта, так и Федерации. Муниципально-территориальное устройство представляет собой деление территории на части (территориальные единицы) — муниципальные образования — для целей местного самоуправления, т. е. для решения вопросов местного значения.

Причем, по мнению Конституционного Суда, муниципальные образования должны создаваться, в первую очередь, по поселенческому принципу, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло наиболее эффективно решать весь комплекс вопросов местного значения.

Административно-территориальной единицей признается часть территории субъекта РФ в фиксированных границах, созданная для осуществления функций управления и имеющая законодательно установленный статус и наименование.

В настоящее время перечень административно-территориальных единиц приводится в конституциях (уставах) субъектов РФ и законах об административно-территориальном устройстве.

Региональным законодательством устанавливается два уровня административно-территориальных единиц: базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов РФ.

К базовым административно-территориальным единицам относятся: районы; города республиканского, краевого, областного, окружного значения.

Район (сельский район)

административно-территориальная единица, составляющая часть сельской местности субъекта РФ и входящая в субъект непосредственно. Район не входит в состав других административно-территориальных единиц. На территории района расположены города районного значения, поселки, села, сельскохозяйственные предприятия, как правило, небольшие промышленные предприятия (главным образом по переработке сельскохозяйственного сырья), коммунально-бытовые предприятия и торгово-закупочные организации. Кроме того, каждый район (уезд) является базой для всех видов социально-культурного обслуживания сельского населения

Города республиканского, краевого, областного, окружного значения

Они являются местом сосредоточения большинства промышленных предприятий, значительного числа предприятий и учреждений коммунального хозяйства, жилого фонда, медицинских, культурно-просветительных и других учреждений, связанных с обслуживанием населения. Различаются города, состоящие из территории в пределах городской черты, и города, состоящие из данной территории и прилегающих (присоединенных) территорий небольших городов, поселков, сел. В законодательстве Мурманской области эти города называются "города с подведомственными территориями".

К первичным (низовым) административно-территориальным единицам относятся: города районного значения; районы в городах; поселки; села; сельские округа.

Город районного значения	административно-территориальная единица, входящая в состав сельского района и состоящая из города и прилегающих к нему земель.
Районы в городах (внутригородские районы)	административно-территориальные единицы, входящие в состав городов республиканского, краевого, областного и окружного значения. Они являются частью этих крупных городов с их сложным хозяйством, обширной территорией и многочисленным населением и обеспечивают нормальное функционирование городов.
Поселки	Они отличаются от городов меньшими размерами территории и численностью населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные. К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие экономически важные объекты. Курортными поселками являются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение. Дачные поселки - населенные пункты, основное назначение которых заключается в обслуживании городов в качестве места летнего отдыха или санаторного лечения.
Села, а также деревни, хутора, аулы, станицы	это сельские населенные пункты, жители которых заняты преимущественно сельским хозяйством. Они могут являться самостоятельными административно-территориальными единицами, но чаще всего таковыми не являются и входят в состав сельских округов, сельсоветов. Сельские населенные пункты - самая многочисленная административно-территориальная единица.
Сельские округа (волости, сельсоветы)	представляют собой административно-территориальные единицы в сельской местности, включающие в свой состав села, деревни, небольшие поселки с прилегающими к ним территориями. Как правило, сельские округа входят в состав сельских районов, хотя иногда могут входить в состав территории города.

- - -

Спецификой некоторых субъектов Федерации является введение в их систему административно-территориального устройства единицы более высокого ранга — административных округов. Такие единицы созданы, например, в Москве. В соответствии со ст. 17 Устава г. Москвы административные округа — территориальные единицы г. Москвы, образуемые для административного управления соответствующими территориями. Административный округ включает в себя несколько районов города. Границы административных округов не могут пересекать границ районов.