Вопрос 78. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации

Конституционно-правовой статус субъектов РФ построен на основе ряда конституционных принципов, предопределяющих его сущность и содержание.

К ним относятся:

• ограниченность статуса субъектов РФ государственным суверенитетом России;

• равноправие субъектов РФ;

• разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;

• государственная целостность и единство системы государственной власти в Российской Федерации.

Правовой статус субъектов РФ устанавливается федеральными и региональными учредительными актами. Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом соответствующего субъекта.

Субъекты РФ самостоятельно разрабатывают и принимают свои конституции (уставы), которые не требуют утверждения со стороны федеральных органов государственной власти.

Несмотря на то что субъекты РФ несуверенны по своему статусу, они обладают общими основными элементами государственности, к которым относятся следующие.

Элементы статуса:

1. Наличие учредительного акта. Учредительными актами республик являются конституции. Края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа принимают свои уставы. Конституции (уставы) субъектов РФ обладают высшей юридической силой в системе законодательства субъектов и верховенством на территории субъекта Федерации. В них закрепляется наименование субъекта Федерации, система его органов власти, принципы их формирования. Вместе с тем конституции (уставы) субъектов РФ не должны противоречить Конституции РФ.

Статья 66

Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики.

Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.

2. Учредительная власть – определение наименование, системы, принципов организации и деятельности законодательных и исполнительных органов власти.

Учредительная власть субъектов РФ не означает наличие у них нового субъекта суверенитета. Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, ‘и, следовательно, не предполагает какого-либо

Суверенитет Российской Федерации исключает разрешения национального суверенитет субъектов Федерации.

Конституционный Суд РФ неоднократно рассматривал проблему суверенитета республик в составе Российской Федерации. Так, в Определении от 06.12.2001 № 249-О им была высказана важная правовая позиция относительно возможности гражданства республик в составе Российской Федерации. По мнению Конституционного Суда, Конституция РФ ни в ст. 6, устанавливающей принцип единого гражданства Российской Федерации, ни в статьях о статусе Федерации субъектов Федерации, о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не предусматривает гражданство республик либо других субъектов РФ и их правомочия в этой области. В п. «в» ст. 71 Конституции РФ относит гражданство Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации, что во взаимосвязи с ч. 1 ст. 76 означает регламентирование института гражданства только федеральным законом, имеющим прямое действие на всей территории РФ. Следовательно, у субъектов РФ автоматически отсутствует возможность установления ими собственного гражданства.

3. Собственная система законодательства. Республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа вправе помимо конституций (уставов) самостоятельно принимать законы, образующие систему законодательства субъектов Федерации.

Субъекты Федерации могут принимать законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. При этом законы субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам. Если закон субъекта противоречит федеральному закону, изданному по предметам ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения, то действует федеральный закон.

Субъекты Федерации вправе осуществлять самостоятельное законодательное регулирование по предметам своего исключительного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта Федерации, изданным по предметам исключительного ведения субъекта, действует закон субъекта РФ.

4. Собственная территория. Важным элементом конституционно-правового статуса субъекта Федерации является его территория. Территория субъекта РФ является пространственным пределом его власти. Действие конституции (устава) и законов субъекта Федерации распространяется на всю его территорию. Вместе с тем территория субъекта РФ — неотъемлемая часть территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ).

Границы между субъектами РФ не имеют статуса государственных границ. Это означает, что при пересечении границы субъекта Федерации не могут взиматься таможенные пошлины и сборы; не могут создаваться пункты пропуска через границу, пограничные посты.

Постановление КС от 6.12.2018 № 44-П.

Границы между субъектами могут быть изменены ТОЛЬКО со взаимного согласия, субъекты самостоятельно определяют административно-территориальное устройство и порядок его изменения; вправе выступать с инициативой объединения.

5. Собственная система органов государственной власти. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов устанавливается ими самостоятельно. Однако самостоятельность субъектов Федерации в установлении своей системы органов государственной власти ограничена. Система органов государственной власти субъектов Федерации должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом. Федеральный закон от 6 октября 1999 г № 184-ФЗ

Экономическая основа субъектов – наличие имущества, принадлежащего на праве собственности (собственность субъектов – вид государственной); каждый субъект имеет свою бюджет; устанавливать можно региональные налоги. Перечень объектов, которые относятся исключительно к федеральной собственности – Постановление ВС от 27.12.1991 г.

Субъекты РФ самостоятельно в соответствии с Федеральным законом 184 определяют систему высших органов законодательной и исполнительной власти. Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.

ФЗ допускает возможность создания в субъектах РФ органов государственной власти местного уровня. Такое право субъектов РФ было подтверждено рядом постановлений Конституционного Суда РФ, в том числе Постановлением от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области». Конституционный Суд РФ постановил, что система органов государственной власти субъектов РФ может включать как высшие региональные органы власти (законодательные и исполнительные), так и соответствующие территориальные органы, в том числе органы административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъекта. При этом местные органы государственной власти не могут быть образованы на уровне муниципальных образований, где публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления.

6. Обладание ограниченной международной правосубъектностью.

Субъекты РФ обладают ограниченной международной правосубъектностью. Статус членов Российской Федерации, участвующих в международных связях, пока не закреплен нормами международного права. Вместе с тем действует общее правило: внешняя деятельность субъектов РФ не может нарушать общепризнанные принципы и нормы международного права.

Конституционный Суд РФ в Определении от 27.06.2000 № 92-0 отметил, что республика, а следовательно, и другие субъекты Федерации не могут быть субъектами международного права в качестве суверенного государства, не могут заключать договоры международно-правового характера.

Субъекты РФ обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств..

НО органы государственной власти субъекта РФ заблаговременно должны уведомить соответствующие федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры по заключению международного соглашения. Проект такого соглашения в обязательном порядке представляется для согласования в Министерство иностранных дел РФ, а при необходимости и в другие федеральные органы исполнительной власти. Субъекты РФ по согласованию с Министерством иностранных дел РФ пользуются правом открывать свои представительства за пределами РФ. Субъекты открывают за рубежом торговые представительства в основном.

Правосубъектность может быть реализована лишь в системной связи с международной правосубъектностью Федерации в целом. Органы государственной власти субъектов Федерации не вправе действовать вопреки международным обязательствам Российской Федерации.

7. разделение вопросов ведения между Федерацией и субъектами: вопросы исключительного ведения Федерации; вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов; вопросы собственного ведения субъектов.

8. Процедура решения определенных вопросов федерального уровня предусматривает участие субъектов РФ. Например, при внесении поправок в Конституцию РФ проект закона Федерации о поправке направляется органам законодательной власти субъектов и имеет шансы на принятие лишь после их одобрения не менее чем двумя третями указанных органов.

9. Субъекты РФ имеют право на применение официального языка. Для республик допускается наличие своего собственного государственного языка (ст. 68 Конституции РФ).

10. у субъекта РФ нет права на свои войсковые формирования, НО есть обязанность оказывать содействие обеспечению безопасности государства.

11. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации характеризуется наличием у них собственной символики (герб, флаг), столицы (административного центра).

Субъекты РФ равноправны:

Конституционный Суд РФ в своих постановлениях от 15.07.1996 № 16-П и от 14.07.1997 № 12-П признал принцип равноправия доминирующим в статусе субъектов РФ и пришел к следующему выводу: равноправие предполагает единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами РФ.

Согласно Конституции Российской Федерации (статья 5, части 1 и 4; статья 11, часть 3; статьи 71, 72, 73, 75) все составляющие РФ являются равноправными субъектами Российской Федерации. Причем специально оговаривается, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все они равноправны между собой. Это выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами федерации.

Следовательно, равноправие как принцип российского федерализма закреплено в трех значениях:

• равноправие субъектов РФ,

• равноправие во взаимоотношениях субъектов РФ с органами государственной власти РФ,

• равноправие народов Российской Федерации.

Равноправие субъектов РФ проявляется в обладании всеми ими одинаковым конституционным статусом субъекта РФ, а также идентичной компетенцией.

Таким образом, в Российской Федерации субъекты равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ), а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса: в правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания РФ и др.

Однако принцип равноправия субъектов РФ, закрепленный в Конституции, не является абсолютным. Так, в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ республики в составе Российской Федерации признаются государствами, в то время как остальные субъекты РФ таковыми не называются. Исходя из этого, республики наделяются особыми правами. Например, только республики согласно ст. 66 Конституции РФ имеют право самостоятельно определять способ принятия их конституций (референдумом, законодательным органом, специально создаваемым органом и т.д.). Другие субъекты РФ ограничены правом принятия устава только их законодательным органом.

Конституционный Суд РФ попытался определить формулу компромисса. В своем Постановлении от 14.07.1997 № 12-П Конституционный Суд РФ разъяснил, что вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом РФ, одновременно составляет часть другого субъекта РФ.

Конституционный Суд РФ дал некоторые разъяснения относительно того, как увязать принцип равноправия субъектов РФ и их самостоятельность с фактом вхождения в состав другого субъекта. В частности, он отметил, что равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются наряду с другими конституционными гарантиями тем, что для изменения его статуса не требуется согласия или предварительного разрешения края, области.

Наряду с конституционным регулированием другой способ закрепления неравенства выразился в заключении договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и отдельными субъектами РФ. Этот процесс, начавшийся в феврале 1994 г. заключением двустороннего договора с Республикой Татарстан, постепенно приобрел широкий размах: к лету 1999 г. было заключено 46 двусторонних договоров и 250 соглашений. В связи с дифференцированным подходом к определению закрепляемых в договорах прав различных субъектов РФ возникли предметов ведения и полномочий между федеральным центром и отдельными субъектами РФ. Этот процесс, начавшийся в феврале 1994 г. заключением двустороннего договора с Республикой Татарстан, постепенно приобрел широкий размах: к лету 1999 г. было заключено 46 двусторонних договоров и 250 соглашений. В связи с дифференцированным подходом к определению закрепляемых в договорах прав различных субъектов РФ возникли существенные различия в их статусе.

Только Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации» ограничил возможности развития договорных отношений на неконституционной основе. Это в свою очередь предопределило тенденцию снижения роли договоров и повлекло расторжение многих из них. В настоящее время данный Закон утратил силу.

В настоящее время порядок заключения договоров о разграничении полномочий регламентируется ст. 26.7 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации..», согласно которой заключение договоров должно осуществляться лишь в исключительных случаях (при объективно возникающих обстоятельствах, таких как стихийное бедствие, временное отсутствие властных структур, политическая нестабильность и т.д., может появиться необходимость временного перераспределения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и конкретным субъектом)