Гл а в a 2

Основні напрями та форми участі держави

І місцевого самоврядування

У сфері господарювання

Стаття 8. Участь держави, органів державної влади, органів місцевого самоврядування в господарській діяльності

1. Держава, органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб'єктами господарювання.

2. Рішення органів державної влади та органів місцевого самоврядування з фінансових питань, що виникають у процесі формування та контролю виконання бюджетів усіхрівнів, а також з адміністративних та інших відносин управління, крім організаційно-господарських, в яких орган державної влади або орган місцевого самоврядування єсуб'єктом, наділеним господарською компетенцією, приймаються від імені цього органу і в межах його владних повноважень.

3. Господарська компетенція органів державної влади та органів місцевого самоврядування реалізується від імені відповідної державної чи комунальної установи. Безпосередня участь держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядування у господарській діяльності може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень тау спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

1. У положенні, стисло викладеному у частині першій даної статті Кодексу, йдеться промежі господарської правосуб'єктності держави та її органів. Законодавець визначив, що держава, а також органи державної влади не є суб'єктами господарювання, оскільки це суперечило б цілям держави, закріпленим в Конституції України. Безпосередня участь держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядування у господарській діяльності можездійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Як бачимо, зміст цього законодавчого припису кореспондує з положенням, закріпленим у статті 2 Кодексу, — органи державної влади та органи місцевого самоврядування зазначені не як суб'єкти господарювання, а як учасники відносин у сфері господарювання.

2. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади таоргани місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, вмежах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Ці конституційні обмеження волі держави у сфері господарювання створюють межі її правосуб'єктності. Вона обмежена тими цілями, заради яких існує держава (цільова пра-восуб'єктність). Держава бере участь у господарському обороті не у своїх приватних інтере-

сах, а з метою найбільш ефективного відправлення влади. Ці завдання визначають сутність правоздатності держави, тобто вона, вступаючи в господарський оборот, повинна додержуватися свого призначення.

Особливості участі в господарському обороті органів місцевого самоврядування зумовлені тим, що в силу конституційних норм місцеве самоврядування в Україні забезпечує самостійне вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження комунальною власністю. Органи місцевого самоврядування не входять у систему органів державної влади, але можуть бути наділені законом окремими державними повноваженнями з передачею необхідних для їх здійснення матеріальних і фінансових коштів.

Створювані ж державою, її органами та органами місцевого самоврядування юридичні особи можуть мати господарську правосуб'єктність, однак і в цьому разі держава та органи місцевого самоврядування не повинні виходити за межі своїх конституційних цілей.

Конституція України допускає встановлення особливостей набуття права власності і його припинення залежно від того, у чиїй власності перебуває майно: громадянина, господарської організації, держави, її органів чи органів місцевого самоврядування. Однак у будь-якому разі такі особливості можуть встановлюватися тільки законом (п. 7 ст. 92 Конституції).

Поняття держави чи територіальної громади не збігається з поняттям юридичної особи. Від їх імені діють відповідні органи, як «квазі-юридичні» особи. Таким чином, державні органи та органи місцевого самоврядування, хоча й не визнаються юридичними особами, тим не менш можуть мати господарську правосуб'єктність.

При цьому, коли такі органи виступають від імені держави чи територіальної громади в якості учасників господарських відносин, то діють не як органи влади, що наділені владними повноваженнями, а саме як учасники господарських правовідносин. У цьому разі вони відповідають за породженими ними зобов'язаннями майном, що належить відповідно державі або територіальній громаді на праві власності, крім того майна, що закріплено за юридичними особами або може знаходитися тільки в державній або комунальній власності. Закріплене за державними установами майно не перебуває у безпосередньому віданні держави, і вона не здійснює стосовно його розпорядницькі функції.

3. Що стосується господарської компетенції органів державної влади та органів місцевого самоврядування, то вона реалізується від імені відповідної державної чи комунальної установи. При цьому ці установи несуть відповідальність за своїми зобов'язаннями належним їй майном, крім випадків, визначених законом.

Законодавством визначені об'єкти, що відносяться виключно до державної власності. Конституцією України (ст. 116) функцію управління об'єктами державної власності віднесено до повноважень Уряду, законом визначаються й інші органи, уповноважені на здійснення такого управління.

Законодавством докладно регулюється участь органів виконавчої влади у розміщенні і реалізації державних контрактів (на постачання, підряд, закупівлю сільськогосподарської продукції тощо). Держава як учасник угод виступає при емісії та обігу різних цінних паперів, у тому числі й державних цінних паперів. Вона може бути як емітентом, так і власником цінних паперів. Будучи найбільшим позичальником, держава визначає механізм запозичень і обов'язок державних органів щодо обслуговування внутрішнього і зовнішнього боргу. Держава може укладати угоди про розподіл продукції, а також брати участь у відносинах, регламентованих інтелектуальним правом.

Держава може брати участь в обороті як безпосередньо, так і через спеціально створені нею для цих цілей державні юридичні особи в організаційно-правових формах, передбачених законодавством.

Опосередкована участь держави в обороті досягається шляхом вступу до нього створених державою юридичних осіб, що діють як такі, що приймають обов'язки і набувають права для себе, а не для держави. Через цих юридичних осіб побічно, опосередковано в обороті бере участь і держава. Ці особи, здійснюючи ті або інші дії від свого імені, проте обтяжують державне майно, а відтак, побічно, — і саму державу. Дії державних юридичних осіб так чи інакше позначаються на державі, тому вважається, що остання через них бере участь в обороті. Стосовно державних юридичних осіб особливих проблем із представництвом не виникає, оскільки вони діють від свого імені, а не від імені держави.

Коли державні чи комунальні юридичні особи діють від свого імені, підставою для подібних дій є їх господарська правосуб'єктність. Якщо від імені держави чи територіальної громади діє орган, такою підставою є їх компетенція.

Особиста участь держави у внутрішньому господарському обороті здійснюється шляхом вступу в цей оборот органів державної влади, що діють при цьому не як відособлені юридичні особи, а як особливі представники держави. Цілком можливо, що держава буде представлена органом, який є водночас і юридичною особою. Однак ця остання якість не має значення для даних відносин, оскільки такий орган представляє державу в цілому і зобов'язує саме її. Головне, що цей орган діє від імені держави у межах компетенції, встановленої актами, які визначають статус цих органів.

Зараз практично всі державні органи, що беруть участь в обороті від імені держави, визнані юридичними особами. Тут головним є спрямованість дій державного органа, які повинні бути здійснені від імені держави у межах компетенції такого органу. У разі особистої участі держави в обороті ми маємо специфічні відносини представництва в силу закону. За будь-яких обставин держава може вважатися такою, що бере участь в обороті безпосередньо, лише тоді, коли в законодавстві закріплюються повноваження якого-небудь органу держави здійснити дію від імені держави.

Від імені держави в обороті можуть виступати як представницькі, так і виконавчі органи: Верховна Рада України, Президент України, Уряд, Міністерство фінансів України, Фонд державного майна України та ін., а від імені територіальної громади — відповідні органи місцевого самоврядування. Можна класифікувати такі органи і за іншими ознаками: органи, що відають грошовими ресурсами, і органи, що відають матеріальними ресурсами та іншим майном, тощо.

У випадках і в порядку, передбачених законодавством, від імені держави за її спеціальним дорученням можуть виступати будь-які особи — державні органи, органи місцевого самоврядування, юридичні та фізичні особи. Наприклад, інтереси держави в органах управління акціонерних товариств (господарських товариств), частина акцій (часток, внесків) яких закріплена у державній власності, можуть представляти фізичні особи, що уклали відповідні договори на представлення цих інтересів.

Держава представлена в обороті різними посадовими особами і державними органами, між якими здійснено розподіл компетенції щодо окремого державного майна і повноважень стосовно управління ним. Від того, як це зроблено, прямо залежать майбутні правові відносини за участю держави. Адже одні особи в складі держави керують землею, другі - житловим фондом, треті - бюджетними коштами тощо. Своїми діями всі вони тією чи іншою мірою зобов'язують державу. Звідси і значення речового режиму держави, що становить найважливіший елемент її правосуб'єктності.

4. Усе наведене стосується здійснення від імені держави угод. Щодо деліктів, то для них існують спеціальні правила, згідно з якими держава відповідає за дії як своїх органів, так і їх посадових осіб, не зважаючи на те, яку компетенцію вони мали і чи мали її взагалі.

Держава та територіальні громади відповідають за своїми зобов'язаннями не усім прина-лежним їм на праві власності майном, а тією частиною, яка не закріплена за створеними ними юридичними особами і не відноситься до складу об'єктів, що можуть перебувати тільки в державній або комунальній власності.

Майно, що належить державі або територіальній громаді на праві власності, не закріплене за державними чи комунальними підприємствами або установами, утворює відповідно державну скарбницю, скарбницю села, селища, міста. Скарбниця складається з коштів відповідного бюджету та іншого державного і комунального майна: це кошти Державного бюджету України, пенсійного фонду, фонду соціального страхування й інших державних позабюджетних фондів, Національного банку України, золотий запас, алмазний і валютний фонди.

Закріплене за державними установами і підприємствами майно не перебуває в безпосередньому віданні держави - не входить до складу її казни - і вона не здійснює стосовно нього розпорядницькі функції. Тільки перехід цього майна до казни породжує таке право. За тих же підстав звернення стягнення за боргами держави можливо тільки на майно, що знаходиться в складі казни, — не закріплене за державними підприємствами й установами.

Державні та комунальні юридичні особи не відповідають за зобов'язаннями держави та

територіальної громади. У свою чергу, держава та територіальні громади не відповідають за зобов'язаннями створених ними юридичних осіб, крім випадків, установлених законом. Так, держава несе субсидіарну відповідальність за зобов'язаннями казенного підприємства при недостатності його майна.

Розмежування відповідальності проводиться й стосовно зобов'язань держави та територіальних громад.

Держава, територіальні громади виступають сторонами в зобов'язаннях, що виникають внаслідок заподіяння шкоди, можуть стягувати заподіяний шкодою збиток і відповідати за заподіяну шкоду.

Основу правового регулювання відповідальності держави, територіальних громад за заподіяну шкоду становлять норми Конституції України. У главі 2 Конституції проголошується право кожного на відшкодування державою шкоди, заподіяної незаконними діями (або бездіяльністю) органів державної влади чи органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб (ст. 56).

Кожного разу, коли держава, територіальна громада стає учасником якихось правовідносин, вони можуть бути притягнуті до відповідальності за порушення прав і охоронюваних законом інтересів іншого учасника цих відносин, і навпаки. Це загальне правило, що стосується правової відповідальності. Однак, говорячи про державу чи територіальну громаду як про суб'єкта відповідальності, слід мати на увазі особливі випадки позадоговірної відповідальності держави чи територіальної громади за шкоду, заподіяну у визначених законодавством випадках.

Шкода, заподіяна будь-якому учаснику відносин у сфері господарювання в результаті незаконних дій (бездіяльності) державних органів, органів місцевого самоврядування або посадових осіб цих органів, у тому числі в результаті видання акта державного органу або органу місцевого самоврядування, що не відповідає законові або іншому правовому актові, підлягає відшкодуванню. Шкода відшкодовується за рахунок відповідної казни.

Таким чином, Конституцією України встановлене загальне правило щодо відповідальності держави за шкоду, заподіяну її органами або їх посадовими особами. Така відповідальність настає незалежно від того, чи є орган держави юридичною особою і чи може він самостійно нести відповідальність. Природно, держава не відповідає за юридичних осіб, що не виконують владних функцій, і їх посадових осіб, що не виключає субсидіарної відповідальності держави за зобов'язаннями окремих державних юридичних осіб.

5. Загальновизнано, що влада держави поширюється тільки на її територію і деякі інші простори відповідно до норм міжнародного права. Отже, за межами своєї території держава владу зазвичай не здійснює.

Особливістю участі держави у зовнішньогосподарському обороті є те, що органи, уповноважені діяти від її імені, можуть вступати у відповідні відносини як безпосередньо, так і через посольства, консульства або торгпредства. Останні повинні мати спеціальні повноваження діяти від імені названих органів, що представляють державу. Таким чином, має місце подвійне представництво. Однак дипломатичні й консульські служби можуть виступати від імені держави і безпосередньо при здійсненні угод для забезпечення своєї власної діяльності за кордоном (оренда приміщень, придбання у власність нерухомого майна та інші подібні дії), а також деяких інших угод. Зокрема, угода, укладена торговельним представництвом від імені держави, зобов'язує державу.

Особливості відповідальності держави і територіальних громад у відносинах, врегульованих господарським законодавством, за участю іноземних юридичних осіб, громадян і держави визначаються законом та міжнародними договорами України з урахуванням імунітету держави та її власності.

Стаття 9. Форми реалізації державою економічної політики

1. У сфері господарювання держава здійснює довгострокову (стратегічну) і поточну (тактичну) економічну і соціальну політику, спрямовану на реалізацію та оптимальне узгодження інтересів суб'єктів господарювання і споживачів, різних суспільних верств і населення в цілому.

2. Економічна стратегія - обраний державою курс економічної політики, розрахований на тривалу перспективу і спрямований на вирішення крупномасштабних економічних та соціальних завдань, завдань культурного розвитку, забезпечення економічноїбезпеки держави, збереження і примноження її економічного потенціалу і національногобагатства, підвищення народного добробуту. Економічна стратегія включає визначенняпріоритетних цілей народного господарства, засобів та способів їх реалізації, виходячизі змісту об'єктивних процесів і тенденцій, що мають місце в національному та світовомугосподарстві, та враховуючи законні інтереси суб'єктів господарювання.

3. Економічна тактика - сукупність найближчих цілей, завдань, засобів і способів їхдосягнення для реалізації стратегічного курсу економічної політики в конкретних умовах, що складаються в поточному періоді розвитку народного господарства.

4. Правове закріплення економічної політики здійснюється шляхом визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, у прогнозах і програмах економічного і соціального розвитку України та окремих її регіонів, програмах діяльності Кабінету МіністрівУкраїни, цільових програмах економічного, науково-технічного і соціального розвитку,а також відповідних законодавчих актах.

1. Частина перша статті 9 логічно розвиває загальну вимогу до формування суспільногогосподарського порядку, яка полягає в оптимальному поєднанні ринкового саморегулювання економічних відносин суб'єктів господарювання та державного регулювання макроеко-номічних процесів (див. Преамбулу, ст. 5 Кодексу та коментар до неї). Регулювання державою макроекономічних процесів завжди має політичний характер, залежить від тих політичних інтересів, які реалізує дана конкретна влада.

Відповідно до загальних засад Конституції України цим Кодексом встановлено, що економічна і соціальна політика держави повинна спрямовуватися на реалізацію та оптимальне узгодження інтересів суб'єктів господарювання і споживачів, різних суспільних верств і населення в цілому. Таким чином, дана стаття є нормативно-правовим орієнтиром для будь-яких політичних сил, що формують та здійснюють економічну і соціальну політику в Україні. При цьому реалізація державою економічної і соціальної політики, згідно з коментованою статтею, передбачає дві форми здійснення цієї політики - стратегічну (довгострокову) і тактичну (поточну).

2. Частини друга і третя цієї статті присвячені загальному визначенню економічної стратегії та економічної тактики. Зокрема, економічна стратегія передбачає вибір пріоритетнихцілей народного господарства, а також засобів та способів реалізації вказаних цілей, враховуючи об'єктивні процеси і тенденції розвитку, що мають місце у народному господарствіУкраїни та світовому господарстві. Обов'язковою умовою при цьому повинно бути врахування законних інтересів суб'єктів господарювання, що випливає з конституційного визначення України як демократичної і правової держави.

Разом з тим, при виборі економічної стратегії необхідно брати до уваги спектр інтересів суб'єктів господарювання, в тому числі ті, що не збігаються з законом. Визначений таким чином державою курс економічної політики, що розрахований на тривалу перспективу (від кількох до десятків років), передбачає вирішення крупномасштабних економічних і соціальних завдань, забезпечення економічної безпеки держави, збереження і примноження її економічного потенціалу і національного багатства, вирішення на цій основі завдань культурного розвитку, підвищення народного добробуту, — є курсом стратегічним.

На відміну від цього, економічна тактика передбачає визначення цілей, завдань, засобів і способів їх досягнення для реалізації стратегічного курсу відповідно до конкретних умов розвитку народного господарства в поточному періоді.

Співвідношення економічної стратегії і тактики не зводиться, однак, до однобічного жорсткого підпорядкування другої першій. Залежно від характеру конкретних умов, що складаються, держава може обрати й такі тактичні рішення, які не випливають з економічної стратегії; але при цьому повинна бути відповідним чином переглянута й уточнена стратегічна економічна політика.

3. Виняткове значення має правове закріплення економічної політики, до чого, власне, йзводиться головний зміст даної статті. Завдяки такому закріпленню економічна політика на-

буває формальної визначеності, необхідної для її чіткого та послідовного здійснення. Формалізація політичних цілей і завдань, засобів і способів їх реалізації, надання їх змісту нормативного характеру здійснюються шляхом прийняття правових актів, передбачених Конституцією України. Насамперед, це засади внутрішньої і зовнішньої політики, які визначає Верховна Рада України (п. 5 ст. 85 Конституції), загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля, які вона затверджує (п. 6 ст. 85 Конституції), програми діяльності Кабінету Міністрів України, що їх схвалює парламент (п. 11 ст. 85 Конституції).

Конкретизація правового закріплення економічної політики відбувається в актах державного прогнозування та планування економічного і соціального розвитку (див. коментар до ст. 11 цього Кодексу), а також у законах та інших нормативно-правових актах, серед яких виключна роль належить бюджетному законодавству. До актів конкретизації правового закріплення економічної політики належать також програми Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля (ст. 138 Конституції), а також програми соціально-економічного та культурного розвитку, які затверджують органи місцевого самоврядування (ст. 143 Конституції). Правове визначення і закріплення у різних формах здійснення економічної політики держави об'єктивно зумовлюється змішаним характером національної економіки, що відповідає тенденціям розвитку економіки найбільш передових країн.

Стаття 10. Основні напрями економічної політики держави