Глава 81

Водночас КАС України у ч. 2 ст. 21 встановив правило, відповідно! до якого «Вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб’єктів публічно-право-! вих відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше вимоги про відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства».

Оскільки наведена норма поширюється на будь-який публічно-правовий спір, у якому заявлена вимога про відшкодування шкоди, завданої учаснику таких правовідносин, то є всі підстави вважати, що процесуальне законодавство не обмежує реалізацію наслідків протиправності адміністративного договору, визначених нормами матеріального права. Стосовно використаного в ч. 2 ст. 21 КАС України поняття «відшкодування шкоди», то за своїм функціональним призначенням воно є рівнозначним поняттю «відшкодування збитків», визначеному у статтях 22, 216 ЦК України і, відповідно, охоплює негативні майнові наслідки, спричинені як порушенням умов адміністративного договору, так і у зв’язку з його недійсністю.

Враховуючи організаційний (управлінський) характер адміністративних договорів, юридичний засіб, що розглядається, спрямований на компенсацію потерпілому (суб’єкту владних повноважень, фізичній або юридичній особі приватного права) наслідків повного чи часткового виконання протиправного адміністративного договору. Стосовно зобов’язаного суб’єкта відшкодування збитків спрямовано на покриття витрат, понесених у зв язку з виконанням договору, визнаного протиправним, і нереалізованістю публічних або приватних інтересів.

У більшості норм адміністративного законодавства, якими регулюється відшкодування збитків, вказано лише на право учасника адміністративних правовідносин застосувати відповідну санкцію у випадку вчинення правопорушення (наприклад: ч. 6 ст. 29 Закону України «Про приватизацію державного майна» від 4 березня 1992 р. № 2163-ХІІ; ч 1 ст. 77 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від

21 Травня 1997 р. № 280/97-вр»), однак не конкретизовано умови її реалізації.

У теорії зобов’язального права і практиці застосування адміністративного законодавства сформувався одностайний підхід, відповідно до якого підставою відшкодування збитків є наявність у діяльності сторін договору повного складу правопорушення. Його (склад) утворюють про- типравність дій або бездіяльності порушника, завдані ними збитки, при

319

чинно-наслідковий зв’язок між протиправним адміністративним договором і завданими ним збитками, а також вина порушника.

Законодавство України, визначаючи факт протиправності адміністративного договору як юридичну підставу для відшкодування збитків, у той же час, не завжди визначає особливості відповідних порушень.

Дослідження положень законодавства, якими визначаються юридичні підстави визнання адміністративного договору протиправним і застосування наслідків його протиправності, дозволяє виокремити деякі особливості підстав для відшкодування збитків, заподіяних таким договором.

Протиправність як складовий елемент підстави для відшкодування збитків, спричинених недійсним адміністративним договором, дістає вияв у недодержанні сторонами договору в момент його вчинення імперативних вимог закону до його змісту і форми, що спричинило порушення існуючого публічного правопорядку. При цьому не є правопорушенням, і відповідно, не дає підстав для відшкодування збитків невиконання умов протиправного адміністративного договору.

Протиправність адміністративного договору може мати місце як з вини суб’єкта владних повноважень — ініціатора укладення договору, так і з вини обох сторін.

Збитки як наслідки протиправності адміністративного договору

виникають у результаті порушення нормативних вимог, яке зумовлює недійсність договору, чи в силу його повного або часткового виконання,

але не через порушення договірних умов.

Протиправність адміністративного договору може також мати місце в силу використання договірних інструментів у правовідносинах,

які регулюються винятково законом.

На відміну від інших підстав для відшкодування збитків, щодо протиправних адміністративних договорів даний спосіб захисту суб єктив- них прав застосовується винятково з підстав, на основі яких договір було визнано протиправним.

Ключовою проблемою механізму відшкодування збитків як наслідків протиправного адміністративного договору є встановлення їх

структури, тобто якісних складових.

ЦК України у ч. 2 ст. 22 закріпив поділ збитків, залежно від форми їх вираження та якісних складових, на реальні збитки і упущену вигоду. Як випливає зі змісту зазначеної норми, збитками є:

• втрати, яких особа зазнала у зв’язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки);

Г лава М

• доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обсталі вин, якби її право не було порушено (упущена вигода).

Указана норма перебуває у тісному функціональному зв’язку з нормою ч. 2 ст. 216 Кодексу, що дозволяє сторонам недійсного договору та особам, права та законні інтереси яких порушені таким договором, вимагати відшкодування збитків у формах, визначених у ч. 2 ст. 22 ЦК України, якщо інше прямо не встановлено законом.

Одним з винятків із загального правила є адміністративний договір, публічно-правовий за сутністю і організаційно-управлінський (немайно- вий) за змістом¹, що, безумовно, позначається на видах збитків, які може спричинити протиправність відповідного договору.

До складу реальних втрат, понесених внаслідок визнання адміністративного договору недійсним, слід віднести: витрати, зроблені суб'єктом владних повноважень у зв'язку з організацією та підготовкою аукціону, конкурсних торгів з відбору фізичних та юридичних осіб, з якими може укладатися адміністративний договір; кошти, виділені для фінансування надання соціальних послуг, розробки державних цільових програм, витрати, зумовлені підготовкою проекту адміністративного договору, державних цільових програм, на виконання яких він мав укладатися; кошти, виділені для фінансування виробництва суспільно важливої продукції (товарів, робіт і послуг), що надаються за державним замовленням; шкода, заподіяна через надання дотацій, компенсацій, пільг, що мають цінову визначеність; втрати, понесені суб'єктом владних повноважень у зв'язку з відновленням публічних інтересів держави, територіальних громад, суспільства в цілому.

Що ж до фізичних та юридичних осіб, то понесені ними реальні збитки внаслідок визнання протиправним адміністративного договору можуть дістати вияв у припиненні надання адміністративних або соціальних послуг; втратах, пов'язаних зі скасуванням державного, зокрема оборонного, замовлення; витратах, спричинених участю юридичної особи або фізичної особи—підприємця в аукціонах, конкурсних торгах; збитках, завданих достроковим припиненням дії дозволу (ліцензії); витратах на експлуатацію об'єкта концесії, оренду, пов’язаних з поверненням об'єкта приватизації у державну власність; у витратах, які має понести фізична або юридична особа для відновлення свого майнового становища: витратах на пошук нових суб'єктів надання соціальних послуг; втратах через продаж виготовленої для державних потреб, але не реалізованої продукції тощо.

Упущена вигода як форма збитків являє собою виражені в грошовій або натуральній формі цінності, які сторона адміністративного договору могла б набути у власність чи користування для задоволення публічних або приватних інтересів, якби адміністративний договір не було б визнано недійсним.

Афанасьєв К. К. Адміністративний договір як форма державного управління (теоретико-правовий аспект) : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / Афанасьєв Костянтин Костянтинович. — X., 2002. — С. 171.

321

У контексті адміністративно-договірних правовідносин право на відшкодування упущеної вигоди має обмежений характер і реалічу< іьсн переважно у сфері публічного управління економікою, а також у сфері соціального захисту громадян.

Прикладом адміністративних договорів, недійсність яких може спричинити збитки у формі упущеної вигоди, є договір купівлі-продажу об єктів приватизації, угода про розподіл продукції, концесійний договір, угода про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти.

Упущеною вигодою через недійсність адміністративного договору можуть бути частина прибутку, на яку розраховувала юридична чи фізична особа за умови належного виконання договірних зобов’язань, грошова оцінка соціально-економічних результатів, що мали б місце, якби адміністративний договір відповідав установленим законом вимогам.

Враховуючи мету адміністративного договору, право на одержання його стороною прибутку, а відтак, право на його відшкодування у разі недійсності договору, є скоріше винятком із загального правила, обумовленим суб’єктним складом договірних правовідносин, сферою їх виникнення тощо.

Господарський кодекс України у ч. 1 ст. 8 закріпив норму, згідно з якою органи державної влади, органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, не є суб’єктами господарювання¹.

Законодавче розмежування правового статусу суб’єктів публічної адміністрації і суб’єктів господарювання в контексті порушеної проблематики, що розглядається, насамперед означає неможливість органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування вимагати відшкодування збитків у формі упущеної вигоди, оскільки вказані суб’єкти не мають на меті одержання прибутку, а виконують управлінські функції (ст. 8 ГК України).

Незважаючи на організаційно-управлінський зміст адміністративних договорів, збитки, завдані їх недійсністю, завжди мають цінову визначеність і відшкодовуються лише за умови їх обґрунтованості, точного підрахунку та підтвердження належними доказами.

За загальним правилом, розмір збитків, завданих недійсним адміністративним договором (повністю чи за окремими умовами) визначається за цінами, які діяли на дату подання відповідного позову до суду, якщо інше не встановлено спеціальними нормами закону стосовно окремих

¹ Господарський кодекс України//Відомості Верховної Ради України. 2003.

№ 18. — № 19—20; № 21—22. — Ст. 144.

21-14-937

видів договорів. Встановлені законодавством винятки переважно охоплюють адміністративні договори, що укладаються у сфері економіки за участю суб’єктів господарювання, на яких поширюється дія норм ГК України.

Виходячи з положень ч. З ст. 225 ГК України, якщо сторони договору визначили в його умовах вартість товарів, робіт і послуг, суд зобов’язаний застосувати ціни, погоджені сторонами. У разі відсутності в умовах недійсного договору цінової визначеності результатів виконання організаційно-управлінських дій суд, з урахуванням приписів ч. 4 ст. 225 ГК України, має право застосувати ціни, що сформувалися на день подання позову про відшкодування збитків, або ціни, які діють на момент винесення рішення. Процесуальне законодавство не визначає умов, за яких суд може реалізувати вказані правомочності. З огляду на функціональне призначення досліджуваного способу захисту суб’єктивних прав і міри відповідальності застосування інших цін, ніж передбачені у договорі, має здійснюватися у разі доведення потерпілим непокритих збитків, які в силу певних обставин не могли бути враховані.

Невід’ємними ознаками механізму відшкодування збитків, завданих суб єктами владних повноважень, судова практика визнає компенсацію таких втрат за рахунок коштів державного чи місцевих бюджетів, а також обов’язковість залучення територіального відділення Держказначейства як одного з відповідачів, який здійснює розпорядження коштами відповідного бюджету. Оскільки діяльність органу державної влади фінансується з державного бюджету, то держава відповідає за збитки, завдані їй державними органами, коштами державного бюджету (п. 7 інформаційного листа Вищого господарського суду України від 13 серпня 2008 р. № 01-8/482 «Про деякі питання застосування норм Господарського процесуального кодексу України, порушені у доповідних записках про роботу господарських судів у першому півріччі 2008 року»)¹.

На відміну від судової практики, де питання залучення органів Державної казначейської служби при вирішенні спорів про відшкодування збитків, завданих фізичній чи юридичній особі, є беззаперечним, у БК України відповідні норми відсутні. Як випливає зі змісту норми, передбаченої у ч. 1 п. 5 ст. 112 БК України, органи Державного казначейства здійснюють контроль за відповідністю платежів, взятих бюджетних зобов’язань і відповідних бюджетних асигнувань. Наведена норма прямо не вказує, чи підпадають під поняття бюджетних зобов’язань обов’язки

¹ Інформаційно-аналітична система ТОВ «Ліга-Закон» [Електронний ресурсі — Режим доступу: ^^.Ііцагакоп.иа.

323

і відшкодування збитків, понесених стороною адміністративного доі о- вору, визнаного протиправним.

З буквального тлумачення інших норм БК України випливає, що категорія «збитки» охоплюється поняттям «державний чи місцевий борг». Виходячи з цього, збитки, завдані суб’єктами владних повноважень внаслідок укладення протиправного адміністративного договору, відшкодовуються за правилами компенсації державного чи місцевого боргу, визначеними в нормах БК України.

У відповідній категорії справ органи державного казначейства як головні розпорядники бюджетних коштів інтегруються у поняття відповідальний суб’єкт, що зумовлює обов’язковість їх залучення до справ про відшкодування збитків, завданих суб’єктами владних повноважень .

Проведений аналіз інституту адміністративного договору дає підстави констатувати, що на сучасному етапі розвитку адміністративного законодавства основний акцент публічного регулювання договірних зв’язків між суб’єктами публічної адміністрації, юридичними, фізичними особами треба зробити на законодавче регулювання таких відносин, спрямоване на забезпечення публічного правопорядку в Україні, захист прав та законних інтересів сторін договірних відносин і суспільства в цілому.

Це дає нам підстави підтримати пропозиції вчених-адміністрати- вістів стосовно необхідності прийняття окремого закону про адміністративні договори^{1 2}, котрий перш за все має включати спеціальні норми, розраховані винятково на договірні інструменти реалізації виконавчої влади.

Прийняття такого законодавчого акта сприятиме однозначному вирішенню питань допустимості застосування до адміністративних договорів загальних положень ЦК України про правочини, юридичних меж такого застосування, формування критеріїв відмежування адміністративних договорів від інших видів договорів.

Література

Афанасьєв К. К. Адміністративні договори: реалії та перспективи : монографія / К. К. Афанасьєв. — Луганськ : РВВ ЛАВС, 2004.

¹ Заярний О. А. Відповідальність в організаційно-господарських відносинах : автореф. дис. на здобуття наук, ступеня канд. юрид. наук : 12.00.04 / О. А. Заярний. 2011. — С. 160—161.

² Скворцов С. С. Адміністративний договір як засіб управлінської діяльності. автореф. дис. на здобуття наук, ступеня канд. юрид. наук : 12.00.07 / С. С. Скворцов.

X., 2005. — С. 7—8.

21*