6. Процесуальний критерій визначення протиправних наслідків адміністративного договору

Поряд з матеріальним критерієм визначення протиправних наслідків адміністративного договору обов’язково має застосовуватися процесуальний критерій.

Сутність процесуального критерію полягає у законодавчому закріпленні правил юрисдикції та підсудності справ, пов’язаних з визнанням адміністративного договору протиправним, застосування наслідків про- типравності договору, а також реалізація передбачених нормами матеріального права способів захисту суб’єктивних прав і публічних інтересів учасників адміністративно-договірних правовідносин.

Згідно з п. 4 ч. 2 ст 17 КАС України «Спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, охоплюються юрисдикцією адміністративних судів», що означає поширення на дану категорію адміністративних спорів правил, завдань і процедур, закріплених у КАС України.

Розглядаючи процесуальний критерій процедури визнання договорів недійсними, Верховний Суд України у п. 6 постанови Пленуму від 6 листопада 2009 р. № 9 зазначив: «Вимоги про визнання оспорюваного правочину недійсним і застосування наслідків його недійсності, про застосування наслідків недійсності нікчемного правочину розглядаються у позовному провадженні в порядку цивільного судочинства відповідно до вимог статті 15 Цивільного процесуального кодексу України, зокрема, щодо договорів, стороною яких виступає суб’єкт владних повноважень, крім справ про визнання недійсними адміністративних договорів»¹.

Вироблена Верховним Судом України судова практика з питань визнання недійсними адміністративних договорів головним чином виходить із встановлених адміністративно-процесуальним законодавством правил юрисдикції та підсудності даної категорії справ і відображає юридичний зв’язок між способами захисту суб’єктивних прав, закріпленими у нормах матеріального права, з можливими наслідками протиправних угод, передбаченими ЦК України і актами адміністративного законодавства.

Водночас аналіз практики Верховного Суду України стосовно проблем, порушених у межах цього параграфа, вказує на дещо звужене розуміння органами судової влади поняття «адміністративний договір», внаслідок чого ряд договорів за участю суб'єктів владних повноважень не підпадають під категорію адміністративних, і відповідно, справ адміністративної юрисдикції.

Верховний Суд України у п. З інформаційного листа від 26 грудня 2005 р. № 3.2.-2005 зазначив: «Якщо суб'єкти (зокрема орган державної влади, орга-

¹ Вісник Верховного Суду України. — 2009. — № 12.

Глава І

ни місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи), хоча б і на реалізацію своїх повноважень, вільно укладають договір відповідно до норм ЦК України, під час укладання такого договору його сторони вільно домовляються про зміст та обсяг прав і обов'язків за договором, можуть відмовитись від його укладання, то такий договір може бути цивільним (господарським), але не адміністративним, оскільки в змісті цього договору відсутні відносини влади і підпорядкування, що є обов'язковими для адміністративного договору, а кожний суб'єкт такого договору виступає як рівний один щодо одного»¹.

У наведеному положенні Верховний Суд України прямо вказав на змісто- утворюючу ознаку адміністративного договору — наявність, за його умовами, відносин влади і підпорядкування між суб'єктом владних повноважень, іншими фізичними або юридичними особами. Водночас Верховний Суд України виключає з поняття «адміністративний договір» усі договори, укладені за правилами ЦК України на основі вільного волевиявлення сторін, навіть якщо у межах договірних правовідносин орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування виконує покладені на нього обов'язки.

Разом з тим, як випливає зі змісту пунктів 1 та 2 даного інформаційного листа, ключовою ознакою справ адміністративної юрисдикції Верховний Суд України визначає здійснення суб'єктом владних повноважень у спірних правовідносинах (зокрема пов'язаних з визнанням адміністративного договору недійсним) владних (управлінських) функцій, без констатації обов'язкової наявності субординаційних публічно-правових правовідносин.

На наш погляд, при вирішенні питання, чи належить та або інша справа про визнання недійсним договору за участю суб’єкта публічної адміністрації до справ адміністративної юрисдикції, слід виходити з того, чи здійснює суб’єкт владних повноважень у договірних правовідносинах управлінські функції і чи має договір публічно-правову спрямованість.

Що ж до застосування приписів ЦК України у процесі укладання, зміни або розірвання договору, стороною в якому є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, то в більшості держав світу загальновизнаним є правило про універсальність норм Цивільного кодексу, якими визначаються вимоги до змісту і форми договору, правові наслідки протиправності договору. Виходячи з викладеного вище, найбільш правильним уявляється віднесення до юрисдикції адміністративних судів всіх справ, які виникають при укладенні, зміні, розірванні, визнанні недійсним адміністративного договору незалежно від процедури його укладання, галузевої належності застосованих норм, а також координаційно- ^{* 26}

¹ Щодо застосування господарськими судами України положень процесуального законодавства стосовно розмежування компетенції між спеціалізованими адміністративними і господарськими судами : інформаційний лист Верховного Суду України від

26 грудня 2005. — № 3.2.-2005 // Вісник господарського судочинства. — 2006. — № 2.

311

ю чи субординаційного зв’язку між його сторонами за умови, що такий юговір підпадає під ознаки адміністративного договору, визначені у п. 12 сі; З КАС України.

Розглядаючи справу про визнання протиправним адміністративного договору, адміністративний суд за правилами ст. 2 КАС України зобов’я- іаний з’ясувати, чи укладено адміністративний договір:

1. на підставі, у межах повноважень органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування (сторони договору) та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2. з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3. з додержанням правових передумов і підстав для укладення адміністративного договору, передбачених законодавством України;

4. у сфері адміністративних правовідносин, виникнення, зміна чи припинення яких допускається на основі адміністративного договору;

5. добросовісно, з додержанням правил і засад економічної конкуренції, соціальної справедливості;

6. розсудливо, з урахуванням публічних і приватних інтересів сторін договору, держави, суспільства, територіальних громад;

7. з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;

8. пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів сторін адміністративного договору і цілями, на реалізацію яких укладено цей договір;

9. з дотриманням законодавчих вимог щодо змісту, форми, процедури укладення адміністративного договору.

Слід звернути увагу на те, що закріплена у ч. 2 ст. 11 КАС України норма встановлює право адміністративного суду виходити за межі позовних вимог за умови, що це обумовлено необхідністю захисту прав, свобод, законних інтересів сторін спору.

В аспекті порушеної у даному параграфі проблематики реалізація вказаного нормативного припису гарантується правом адміністративного суду застосовувати наслідки протиправності адміністративного договору навіть тоді, коли така вимога не заявлялася сторонами спору, але за умови, що відповідні дії суду зумовлені винятково необхідністю захистити права, свободи і законні інтереси сторін спору.

ЦК України (ст. 216) так само допускає можливість суду застосовувати як з ініціативи позивача, так і з власної ініціативи, наслідки недійсності договору.