§ 9. Поліцейське право

Виникнення поліцейського права в Росії припадає на початок XIX ст. і пов'язане переважно із залученням західних адміністративно-правових теорій. Відомий учений-поліцеїст В. Лєшков у рецензії на працю І. Андреєвського «Поліцейське право» з цього приводу писав, що «у XVIII ст. ми тільки вслуховувалися та вдавалися у те, що за кор­доном було говорено, написано та зроблено в частині поліції, а в XIX ст. лише викладали російською мовою поняття, розроблені Юсті, Зонненфельсом, Бергом та Молем»¹. З часом поліцейське право транс­формується в адміністративне.

Самодержавна монархія як форма правління в Російській імперії в зазначені часи характеризувалася практично безмежною, одноособо­вою владою монарха, який був носієм незалежної та верховної влади над усім населенням у межах державних кордонів країни. Для того щоб підтримувати таку безмежну владу, монарх розвивав щодо насе­лення своєрідну поліцейську діяльність, безпосереднє здійснення якої покладалося на органи поліції.

Відправною точкою для поліцейської діяльності була визнана на державному рівні думка, що її основне завдання має зводитися до за­безпечення умов безпеки й добробуту суспільства як найважливіших факторів, необхідних для життя людини, розвитку її здібностей та можливості досягнення людських цілей². Отже, під поліцейською ді­яльністю розумілася діяльність держави та її органів, яка полягала в спостереженні за діями приватних осіб, спілок і товариств і мала на ме­ті забезпечити умови безпеки й добробуту та в застосуванні заходів для забезпечення цих умов, якщо для цього було недостатньо приват­ної та суспільної діяльності³.

¹ Лєшков В. Н. Рецензия на работу Андреевского «Полицейское прано» Т. 1 - СПб., 1871. // Беседа. - 1871. - № 5. - С. 27.

² Андреевский И. Е. Полицейское право. Т. 1. — СПб., 1874. - С. 1.

³ Палибин М. Н. Повторительный курс полицейского права. Издание 2-е. СПб, 1900. - С. 1-2.

311

Перше ознайомлення з подібним визначенням створює начебто по­зитивне враження і дає змогу навіть говорити про соціально-спрямо­ваний напрям функціонування Російської держави XIX ст. Проте за подальшого заглиблення в зазначену проблематику все більше виявля­ється хибність попередніх висновків, особливо коли йдеться про форми й методи, спрямовані на забезпечення безпеки й добробуту суспільства.

Законодавчою пам'яткою, що характеризує поліцейську регламен­тацію в царській Росії, був «Статут про попередження та припинення злочинів». Відповідно до зазначеного нормативного акта, до обов'язків поліції входило наглядати за тим, щоб «молоді та молодші поважали старших і літніх, щоб діти підкорялися батькам, а слуги своїм панам і хазяям» (ст. 122); «ніхто проти необхідної слухняності законній владі нічого не вчиняв. Поліція припиняє в самому початку будь-яку новиз­ну, що є законам противною» (ст. 119).

До цього треба також додати, що і господарські відносини, тобто сфера економічної діяльності як окремих осіб, так і суспільства зага­лом, також перебували під пильним наглядом поліцейських органів, який ґрунтувався на меркантилістичній політиці держави. «У своїх турботах про підвищення народного добробуту держава, виходячи з помилкових поглядів на джерела народного багатства, застосовувала цілу систему заходів, які насправді грубо обмежували свободу пра­ці, обіг і переміщення цінностей і паралізували діяльність тих самих суспільних сил, які створювали багатство, на розвиток яких вони були розраховані». Економічні, фізичні й духовні інтереси суспільства — усе стало предметом детальної регламентації, пильного нагляду, без­посереднього управління з боку державної влади. При цьому права особистості та суспільної самодіяльності до уваги не бралися¹.

Подібні кроки призвели згодом до виникнення поліцейської держа­ви, для якої людина була безособовим об'єктом для своїх заходів, зміст яких нічим не відрізнявся від змісту тих заходів, які застосовувалися щодо тварин та в разі настання стихійних лих. Отже, роль обивателя в поліцейській державі зводилася лише до підкорення державній владі, яка при цьому сама вирішувала межі й напрями своєї управлінської ді­яльності. Виходячи з цього в юридичній літературі робився висновок, що відносини між людинок) й представниками держави (чиновниками) повністю визначалися за розсудом і сваволею влади. Такий стан речей пояснювався тим фактом, що норми поліцейських статутів не мали значення правил, які зв'язували б чиновника щодо підданих. Вони мали швидше характер інструкцій з боку самодержавця для чинів поліції, зобов'язаних вступати у відносини з обивателем. Сукупність подібних правил, власне кажучи, і становила зміст поліцейського права, яке, по суті, визначало лише внутрішній розпорядок поліцейської діяльності².

¹ Левитский В. Ф. Предмет, задача и метод науки полицейского права. — X., 1894. - 25 с

² Елистратов А. И. Основные начала административного права. Издание 2-е. - М., 1917. - 294 с

312

Перші згадки про фізичних осіб як суб'єктів правовідносин у сфе­рі державного управління історично припадають на часи, коли розпо­чався процес трансформаційних перетворень поліцейського права в адміністративне. Більшість відносин, які виникали у сфері управління між правлячою владою й окремою людиною, визначалися за розсудом правлячої влади, а не на підставі правових норм, а коли так, то і гово­рити про фізичних осіб як суб'єктів поліцейського права взагалі не доводилося. Актуальною зазначена тема почала ставати лише напри­кінці XIX ст., тобто в часи, коли вчені почали звертати увагу на не­обхідність більш детальної правової регламентації відносин між вла­дою і громадянином, що мало бути вирішено вже адміністративним правом.

Відповідно до законодавства XIX ст., існували кілька процедур, по­рядків накладання покарань за невиконання актів, виданих суб'єктами управлінської діяльності. Зміст загальної процедури полягав у тому, що на осіб, які не виконали законні розпорядження адміністративної влади, судом накладалося стягнення, передбачене не в акті адміністрації (обов'язковій постанові), а в законі. Під законом мався на увазі Статут про покарання, ст. 29 якого передбачалося, що за невиконання законних вимог чи постанов урядової й поліцейської влади або земських і громад­ських установ на винну особу могло бути накладене грошове стягнення в розмірі не більше 50 крб. Закон допускав досить значну кількість винят­ків із наведеного загального порядку. Мається на увазі те, що деяким ад­міністративним органам надавалося право вже самостійно, тобто без звернення до суду, накладати на осіб, винних у порушенні адміністратив­них розпоряджень і вимог, стягнення. Таке право, зокрема, належало:

а) сільським старостам і волосним старшинам, які за незначні проступки мали право карати винних осіб громадськими роботами до двох днів, або грошовим стягненням до 1 крб, або арештом на строк не більше двох днів;

б) земським начальникам. Відповідно до ст. 61 «Положення про земських дільничних начальників», у разі невиконання законних роз­ поряджень і вимог земського начальника особами, підлеглими селян­ ському громадському управлінню, він мав право піддавати винного, без будь-якого формального провадження, арешту на строк не більше трьох днів або грошовому стягненню не більше 6 крб;

в) адміністративній владі щодо осіб, які перебували під поліцей­ ським наглядом. За невиконання правил, які їх стосувалися, вони мог­ ли бути піддані арешту: місцевим поліцейським керівництвом — до трьох діб; губернатором — до семи, міністром внутрішніх справ до одного місяця, причому в останньому випадку відбування арешту мог­ ло бути призначене у в'язниці;

г) губернаторам і генерал-губернаторам, які, згідно з «Положен­ ням про заходи охорони державного порядку і громадського спокою» від 14 серпня 1881 р., у місцевостях, оголошених у етапі посиленої охорони, мали право видавати обов'язкові постанови щодо громад­ ського порядку і державної безпеки, за порушення яких ними могли

313

бути накладені стягнення у вигляді тримісячного арешту або штрафу в розмірі 500 крб. У разі якщо будь-яка місцевість оголошувалася як така, що перебувала в стані надзвичайної охорони, то каральна санк­ція обов'язкових постанов посилювалася: штраф збільшувався до З тис. крб, а відбування арешту призначалося у в'язниці. Принагідно зазначимо, що згадані вище стягнення згодом були названі адмініс­тративними, що мало підкреслювати той факт, що вони були накла­дені не судовими, а адміністративними органами.

Органам поліції передавалася частина функцій суду, завдяки чому вони у визначеному процесуальним законом порядку мали право накладати на осіб, винних у скоєнні незначних (дрібних) зло­чинів і проступків, стягнення, виконуючи тим самим функції пра­восуддя.

Виникнення інституту позасудової (адміністративної) відпові­дальності перебувало в безпосередній залежності від надання адмі­ністративній владі права самостійно карати осіб, які порушували або не виконували її приписи чи розпорядження; по-друге, найбільш чітких форм зазначене право набуло після видання в 1881 р. «Поло­ження про заходи охорони державного порядку і громадського спокою», яке, на нашу думку, стало своєрідним базисним докумен­том, що сприяв подальшому зміцненню ідеї про можливість і доціль­ність закріплення за адміністративними органами права самостійно­го, без звернення до суду, накладання адміністративних стягнень; по-третє, незважаючи на те, що адміністративні органи мали право в деяких випадках притягати до відповідальності осіб, винних у ско­єнні дрібних злочинів, юридична наука була несхильна до того, щоб розглядати зазначене повноваження у ракурсі розмов про адмініс­тративну відповідальність. У цьому разі, на думку вчених, ішлося про те, що адміністративні органи лише залучалися до виконання функцій суду, діючи в такій ситуації не самостійно, а як службовий орган юстиції.

Основним джерелом поліцейського права, чинність якого обме­жувалася трирічним терміном, було «Положення про заходи щодо охорони державного порядку і громадського спокою» від 14 серпня 1881 р. Однак дія тимчасового Закону неодноразово пролонговува-лася. Разом із «Правилами про місцевості, у яких оголошено воєн­ний стан» та іншими однотипними документами текст закону від 14 серпня 1881 р. потрапив до Уставу попередження і припинення правопорушень.

Згідно з приписами цього нормативного акта, на міністра внутріш­ніх справ покладалися обов'язки з організації роботи щодо охорони громадського порядку і спокою. Місцеві органи державної влади та їх чиновники мали беззастережно виконувати накази міністра, якщо во­ни видавалися в межах його компетенції.

У місцевостях, де порушення громадського порядку набирали загрозливих форм, законодавець санкціонував запровадження ре­жимів посиленої або надзвичайної охорони. Умовами, необхідними

314

для оголошення на певній території стану посиленої охорони, визна­валися не лише порушення громадського спокою протиправними ді­ями проти існуючого державного устрою чи підготовкою до таких дій, а й проти безпеки приватних осіб та їхнього майна, якщо засто­сування діючих законів було визнане недостатнім (п. 1, ст. 6). За­провадження режиму надзвичайної охорони ставало реальністю в тому разі, якщо внаслідок протиправних посягань населення краю перебувало в тривожному стані (п. 2, ст. 6). Право оголошувати пев­ну територію в стані посиленої чи надзвичайної охорони належало безпосередньо міністру внутрішніх справ або генерал-губернатору з подальшим затвердженням цього рішення очільником міністерс­тва внутрішніх справ.

Після запровадження посиленої чи надзвичайної охорони генерал-губернатору чи губернатору дозволялося обмежувати політичні й економічні права підданих імперії. Зокрема, вони набували право: ви­давати обов'язкові постанови, установлювати за їх порушення стяг­нення у вигляді арешту (до 3-х місяців) і штрафу на суму до 500 крб; забороняти будь-які збори жителів територій, які перебували в стані посиленої чи надзвичайної охорони; закривати торгові й промислові підприємства на увесь час дії надзвичайного законодавства; забороня­ти окремим особам перебувати в цих місцевостях. За поданням губер­натора особлива нарада при міністерстві внутрішніх справ вирішувала питання про адміністративне заслання на п'ятирічний термін осіб, «шкідливих для держави і громадського спокою».