§ 3. Адміністративно-територіальний устрій українських земель і місцеві органи управління

Після знищення гетьманату царат почав наступ на адміністратив­но-територіальний поділ українських земель, причому ця реорганіза­ція була спрямована на остаточне включення України в російську по­літичну систему. У зв'язку з цим Глухів утратив статус адміністратив-

248

ного центру колишньої Гетьманщини. Символом позбавлення авто­номного статусу України в складі Росії стало відсилання до Москви прапорів України, грамот, військових печаток, гетьманських клейно-дів. Було скасовано поділ на полки і заведено поділ на губернії (на пе­рехідний період — на намісництва).

Водночас потрібно зазначити, що цю реорганізацію було зроблено послідовно й поетапно. Спочатку було прийнято рішення російського уряду ліквідувати полково-сотенну систему в Слобідській Україні й уключити її до загальноросійської системи управління. Згідно з ма­ніфестом російської імператриці Катерини II від 28 липня 1765 р., козацьке самоврядування в Слобідській Україні було ліквідовано. Слобідські полки перетворювали на регулярні гусарські. Козацьких підсусідків і підпомічників переведено до категорії військових обива­телів; вони мали відбувати рекрутську повинність. Тих, хто не ніс вій­ськову службу безпосередньо, зобов'язували сплачувати грошовий подушний податок від кожної особи чоловічої статі будь-якого віку. Козацька старшина могла вийти у відставку або змінити свої чини на армійські й служити в регулярних полках (причому з пониженням на 1-2 чина порівняно з армійськими). Було утворено Слобідсько-Укра-їнську губернію, яка складалася з 5 провінцій відповідно до 5 слобід­ських козацьких полків (Ізюмський, Охтирський, Острогозький, Сумський і Харківський). Кожна провінція поділялася на 6 комі-сарств, правлінням яких підпорядковувалися отамани й десятники військових слобід. Харків став губернським центром із місцем перебу­вання губернської канцелярії. Ізюм, Охтирка, Суми й Острогозьк ста­ли провінціальними містами, у них діяли воєводи (комісари). Решту міст і містечок зараховано до категорії військових слобід. Царським урядом були ліквідовані всі полкові й сотенні уряди та створені типо­ві для усієї Росії органи місцевого управління. Полкові канцелярії були прирівняні до канцелярій російських губерній, судочинство та діловодство підпорядковано загальноросійському законодавству. Влада на цій території зосереджувалася в руках губернатора. Він при­значав комісарів у провінції і чиновників провінційних канцелярій, здійснював адміністративні, поліцейські, фінансові й судові функції. Для розмежування земель і перевірки юридичних актів на землеволо­діння при губернській канцелярії був створений вотчинний департа­мент, який підпорядковувався губернатору та вотчинній колегії.

У Південній Україні було створено Новоросійську губернію, у яку ввійшли Єлизаветинська (кол. Нова Сербія), Катерининська (кол. Слов'яносербія) провінції та Бахмутський повіт. У 1775 р. від Новоро­сійської губернії було відділено Азовську губернію, у яку ввійшли деякі українські землі (указом Катерини II від ЗО березня 1783 р. її було ліквідовано, а територію разом з Новоросійською губернією приєднано до Катеринославського намісництва). У зв'язку з поширенням на пів­денноукраїнські землі адміністративної реформи 1775 р. уіірнилінпи Новоросійської губернії було реорганізовано на загальноросійських засадах і її територію було поділено на 12 повітів: Кременчуцький,

249

Полтавський, Новосанжарський, Крюківський, Саксаганський, Єлиза-ветградський, Ольвіопольський, Інгульський, Херсонський, Кизикер-манський, Нікопольський і Новопавлівський.

Повстання О. Пугачова підштовхнуло російський уряд до прийнят­тя рішення про підпорядкування всіх козацьких формувань імпер­ським потребам. В Україні під це рішення потрапила Запорозька Січ, яку розглядали вже як непотрібний автономний анклав, що гальмував імперську колонізацію, і як центр можливих бунтів. Тому 4 червня 1775 р. російські війська здійснили несподіваний напад на Запорозь­ку Січ. Оманою було захоплено в полон усіх запорозьких старшин, частину з яких було відправлено на заслання. Рядовим запорожцям було дозволено служити в козацьких полках чи записатися до селян­ства. З серпня 1775 р. набув чинності маніфест «Об уничтожении За­порожской Сечи и о причислении оной к Новороссийской губернии». У ньому з цинічною відвертістю Катерина II пояснювала мотиви ліквідації Запорозької Січі, котра не має права на існування «несамо-витое управление злодейских умыслов» і тому вона є «политическим уродством». Назва «запорожский казак» заборонялася. Територію Січі було приєднано до Новоросійської та новоутвореної Азовської губерній. П'ять тисяч запорозьких козаків утекли за Дунай, де вони прийняли турецьке підданство та поблизу Дабруджі заснували Заду­найську Січ за зразком Запорозької в межах Османської імперії (1775-1828).

Ще рішучіші кроки з реорганізації адміністративно-територіаль­ного устрою України було зроблено в 70—80-і роки XVIII ст. 7 листо­пада 1775 р. був обнародуваний закон «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи», який передбачав найрадикальні-шу адміністративну реорганізацію від часів Петра І. Під час реформи майже вдвічі збільшено кількість губерній (з 23 за станом на 1775 р. до 41 у 1780 р. та 50 до кінця XVIII ст.), ліквідовано провінції. Під час запровадження нового адміністративного поділу ігнорувалися еконо­мічні зв'язки та національні особливості тих чи інших місцевостей Ро­сійської імперії. Основою нового поділу стала визначена кількість на­селення (ревізьких душ — такими вважалися селяни лише чоловічої статі) для одиниці адміністративно-територіального поділу: 300-400 тис. для губерній та 20-30 тис. для земств (повітів).

Губернії з новим апаратом управління отримали назву «намісниц­тво», хоча в тогочасному законодавстві вживався і термін «губернія». Усі ланцюги місцевого управління за «Учреждением для управления губерний...» 1775 р. мали скріплювати головнокомандуючі або наміс­ники (генерал-губернатори), як їх стали згодом називати. Це були по­садові особи, які наділялися надзвичайними повноваженнями і були підзвітними фактично лише перед імператрицею. Виконавчим орга­ном намісника було намісницьке правління з 2-3 радників.

«Учреждение...» 1775 р. передбачало галузеву структуру місцевих органів влади, які можна поділити на три основні групи: адміністра­тивно-поліцейські, фінансово-господарські й судові. Першу групу

250

було представлено в губернії губернатором, губернським правлінням і приказом громадської опіки, а в повіті — земським ісправником (капі­таном), нижнім земським судом і городничим.

Адміністративним начальником кожної губернії був губернатор, який управляв губернією за допомогою колегіальної установи — губернського правління; губернатор був його головою, а два радника — членами. Губернське правління було основною адміністративною установою губернії, хоча згодом проявилася тенденція губернаторів підпорядкувати собі членів губернського правління. Особливе місце в адміністрації кожної губернії посідала зовсім нова установа — приказ громадської опіки. До складу цієї установи, яку очолював також губер­натор, входили засідателі від губернських станових судів. «Учрежде­ние...» 1775 р. характеризувало прикази громадської опіки як органи, що керують місцевими школами, лікарськими та іншими благодійними установами (шпиталями, сирітськими будинками тощо). Прикази могли виконувати й інші завдання: вони завідували деякими тюремними установами у вигляді робітних будинків та психіатричних лікарень, деякими своєрідними банківськими функціями: видача позик тощо.

Губернатору й губернському правлінню в повіті був підвідомчий нижчий земський суд — поліцейський орган, що складався із земського справника або капітана і двох-трьох засідателів (асесорів), які обиралися на 3 роки дворянством повіту. Нижчий земський суд виконував у повіті розпорядження вищої влади, а також вироки судів, проводив попереднє слідство з кримінальних злочинів. На нього покладалися поліцейські функції: зберігати в повіті «благочиние, доброправие и порядок», сте­жити за вчасною сплатою податків і зборів, виконанням повинностей, наглядати за станом доріг, протипожежних правил тощо. У виконанні своїх функцій цим чиновникам допомагали управляючі маєтками станів і сільські старости. Охорона «тишины и спокойствия» у повітовому місті покладалася на городничого, який виконував на території міста функції земського справника. Правове регулювання аспектів міського життя доповнював Поліцейський ордонанс 1782 р.

Фінансово-господарські функції за «Учреждением...» 1775 р. зосе­редилися в особливій групі фінансово-господарських установ: казен­ній палаті — губернії та казначействі — повіті. Головою казенної палати був віце-губернатор, а членами — директор господарства («экономии»), радник, два асесори та губернський скарбник («казначей»). До відома казенної палати належало багато фінансових й адміністративно-госпо­дарських функцій: завідування податковою справою, нагляд за подат­ковими зборами, здійснення фінансового контролю, завідування дер­жавним майном, нагляд за приватною торгівлею і промисловістю, обліко-статистична робота тощо. Державні податки збиралися управ­лінням при палаті — експедицією державних прибутків. З цією метою в кожному повіті експедиція тримала скарбника. У віданні казенної палати перебували повітові казначейства — каси, що відали прийнят­тям, збереженням грошових зборів і доходів та видачею :ш розпоряд­женням влади грошових сум чиновникам.

251

Упровадження нового губернського статуту знову порушило пи­тання про статус автономних територій. Виникла ідея поширити цей закон на всю імперію. Наприклад, Сенат наполягав на негайному вті­ленні закону в життя в усіх частинах Росії. Проте Катерина II вважала, що треба бути обережною в цьому питанні, тому, подаючи статут для губерній Сенату, вона подала окремий супровідний лист, згідно з яким Гетьманщина та Лівонія не підпадали під положення статуту (правда, щоб бути не пов'язаною законом, вона випустила цей абзац з остаточ­ного тексту закону). Проте згодом, випробувавши нову адміністрацію у власне Росії, вона наважилася поширити положення статуту на Геть­манщину. 24 травня 1779 р. Катерина II наказала генерал-губернатору П. Рум'янцеву розпочати підготовку для запровадження в Гетьманщи­ні нової адміністративної системи. Було створено спеціальну комісію, яка ретельно обстежила всю Гетьманщину. 24 листопада 1781 р. комісія подала нарешті завершений опис «трьох проектованих малоросійських намісництв» до Малоросійської колегії. Згідно з імператорським указом від 16 вересня 1781 р., на території колишньої України-Гетьманщини було утворено три українських намісництва — Київське, Новгород-Сіверське й Чернігівське. До складу Київського намісництва (адмініст­ративний центр — м. Київ) увійшла значна частина території колишніх Київського, Переяславського, Лубенського й Миргородського, а також невеликі території Гадяцького, Ніжинського і Прилуцького полків. Намісництво спочатку поділялося на 11 повітів: Київський, Голтвян-ський, Городиський (з 1789 р. — Градизький), Золотоніський, Козелець-кий, Лубенський, Миргородський, Остерський, Переяслівський, Пиря-тинський, Хорольський (у 1791 р. до Київського намісництва було приєднано Зіньківський, Гадяцький і частину Лохвицького повіту з Чер­нігівського помісництва, а у 1796 р. — Димерський, Канівський, Корсун-ський, Богуславський і Васильківський повіти). До Новгород-Сівер-ського намісництва (адмістративний центр — м. Новгород-Сіверський) також спочатку входили 11 повітів: Глухівський, Конотопський, Короп-ський, Кролевецький, Мглинський, Новгород-Сіверський, Новоміст-ський, Погарський, Сосницький, Стародубський і Суразький (у 1791 р. Конотопський повіт і частину Коропського було приєднано до Черні­гівського намісництва). До Чернігівського намісництва (адмініст­ративний центр — м. Чернігів) увійшли 7 сотень Київського полку, по 12 сотень Лубенського і Ніжинського полків та 1 — Стародубського повіту. У складі цього намісництва спочатку було також 11 повітів: Березнянський, Борзіїянський, Гадяцький, Глинський, Городнян-ський, Зіньківський, Лохвицький, Ніжинський, Прилуцький, Ромен-ський і Чернігівський (як уже згадувалося, у 1791 р. Гадяцький, Зінь­ківський і частково Лохвицький новіти було приєднано до Київського намісництва, а з Новгород-Сіверського намісництва було приєднано Конотопський і частину Коропського повіту). Як бачимо, кордони між повітами не були чітко визначеними; цю роботу могла завершити пові­това шляхта разом з державними обстежувачами. Урочисте відкриття намісництв відбулося лише в 1782 р.

252

Проте утворення нових територіальних кордонів та організацію но­вих державних установ треба було якось пов'язати з автономними тра­диціями України-Гетьманщини. П. Рум'янцев це розумів і тому ще в серпні 1781 р. подав Катерині II ґрунтовний меморандум, де визначив перелік проблем, пов'язаних з цим, і запропонував можливі шляхи їх ви­рішення. Зокрема, порушувалося питання про участь у виборах до уря­дових установ козаків і міщан (за російськими законами таке право на­давалося лише дворянству), про зрівняння українських і російських урядів і рангів, проблема козацького землеволодіння й козацького права на продаж майна, питання юрисдикції козаків, міського землеволодіння, поштової служби тощо. Своїм указом від 26 жовтня 1781 р. Катерина II фактично відповіла П. Рум'янцеву на його пункти. Питання військових реформ, визначення складу дворян та інтеграція української поштової системи відкладалися для подальшого розгляду. Проблеми козацьких земель і зрівняння українських урядів і рангів з відповідними росій­ськими взагалі були проігноровані. Крім того, Катерина II не дозволила існування спеціального глухівського військового з'єднання і заборонила передавати громадські споруди в Глухові під школи, оскільки вони в майбутньому призначалися для послуг приказа громадської опіки Нов-город-Сіверського намісництва. Загалом в указі від 26 жовтня 1781 р. Катерина II ні на мить не відступила від статуту для губернії. Всупереч українській традиції, козаки передавалися під юрисдикцію вищої та нижньої розправ, тобто установ, призначених насамперед для держав­них селян, пояснюючи це тим, що самі козаки обирають засідателів у ці суди. Щоправда, вона дозволяла цим судам, а також іншим присутственим установам застосовувати колишні права до видання «лучших и доста-точнейших». У губернських і повітових містах магістратам приписува­лося бути на підставі правил, установлених імператорською владою, але в судовій частині дозволялося застосовувати старі права. У містах ство­рювалися словесні суди згідно з правилами, установленими імператор­ською владою (тому другий Ніжинський словесний суд скасовувався). Те саме стосувалося й публічних нотаріусів.

Катерина II також скасувала право міст володіти майном поза сво­їми кордонами; усі подібні посесії відходили до держави під керівниц­тво дирекції державного майна. Фактично всі землі, що колись нале­жали українським урядам та інституціям, кваліфікувалися тепер як імперські державні землі. За винятком ніжинських греків, іноземні ко­лоністи втрачали свої спеціальні права (на прохання грецької громади Катерина II видала указ, за яким ніжинські греки не підпадали під про-вінціальну реформу і були підтверджені їхні спеціальні торговельні й правові привілеї). Для контролю за збиранням прикордонного тарифу з Польщею Катерина II призначила спеціального чиновника, який підпорядковувався казенній палаті Київського намісництва. Отже, Катерина II не просто зігнорувала або відкинула деякі специфічні ре­комендації Рум'янцева, а схилялася до якнайшвидшого проведення провінційної реформи й суворого дотримання статуту для губерній 1775 р., що виключало будь-яке врахування регіональних особливостей.

253

Тому всі старі українські установи були скасовані й запроваджена нова намісницька та повітова адміністрація. Усі фінансові справи були передані казенним палатам трьох намісництв, усі поштові відділен­ня — новоствореній малоросійській філії імперського департаменту пошт, що відповідав за всі поштові оплати й здійснював усі поштові збори у намісництвах колишньої України-Гетьманщини. На місцево­му рівні козацькі адміністратори втрачали свою цивільну владу, хоча у військових питаннях козацьку структуру й ранги було ще збережено. Урядові інституції, що займалися невійськовими справами, були ска­совані; їх документально передали новій намісницькій і повітовій ад­міністрації, а користуватися послугами українських цивільних канце­лярій чи установ було суворо заборонено. Відтак гродський, земський і підкоморські суди були скасовані, а усі невирішені справи передано відповідно повітовим судам і нижнім розправам. Поліцейські обов'яз­ки передали від сотенних канцелярій городничим й нижнім земським судам. Повітові скарбники і казенна палата зосереджувалися на зби­ранні податків, що попередньо виконували комісаріати, тоді як директор господарства взяв на себе контроль над усіма посполитськими й ко­ронними землями, якими свого часу управляли наглядачі коронних земель.

Нова адміністрація поєднувала персональне правління генерал-губернатора П. Рум'янцева з місцевою бюрократичною системою. Як місцевий представник монарха або намісник, генерал-губернатор міг безпосередньо зв'язуватися з Катериною II, оминаючи Сенат та інші центральні установи. Він міг відмінити будь-яке рішення місцевої ад­міністрації й видати примусові накази всім урядовим установам у про­вінціях, що перебували під його владою, з єдиним винятком — його втручання в судові рішення було спеціально заборонено. Губернатор намісництва підпорядковувався генерал-губернатору та як головний адміністратор був основною ланкою між генерал-губернатором і про­вінційними установами. З утворенням нової адміністрації посади в ній заповнили козацькі урядовці, дрібні чиновники й особи місцевого по­ходження. Українська шляхта отримала не лише вибори, а й призначу­вані посади. При кожній новій установі утворився бюрократичний апарат: писарі, рахівники, дрібні урядовці, що надавало колишнім со­тенним і полковим чиновникам, молодим випускникам Київської ака­демії і навіть грамотним виборним козакам можливості розпочати й продовжити свою службову кар'єру. Це стало, зокрема, однією з при­чин того, що колишні чиновники Гетьманщини не вчинили жодного, принаймні очевидного опору цій провінційній реформі. Однак україн­ська шляхта втратила своє автономне становище, що ґрунтувалося на історичних правах і привілеях, і прийняла роль звичайних службовців імперської бюрократії.

Аналогічна процедура була проведена й на інших частинах терито­рії України. Імператорським указом від 9 грудня 1780 р. у південно-східній частині України було утворено адміністративно-територіальну одиницю — Харківське намісництво (в грудні 1796 р. — ліквідовано,

254

його територія увійшла до відновленої Слобідсько-Української губернії). Воно утворилося на основі Ізюмської, Охтирської, Сумської й Харків­ської провінцій ліквідованої того самого року Слобідсько-Української губернії, а також невеликої частини Бєлгородської губернії. Харківське намісництво поділялося на 15 повітів: Білопольський, Богодухівський, Валківський, Вовчанський, Золочівський, Ізюмський, Краснокутський, Лебединський, Миропільський, Недригайлівський, Охтирський, Сум­ський, Харківський, Хотмизький і Чугуївський.

Згідно з імператорським указом від ЗО березня 1783 р., було утворе­но адміністративно-територіальну одиницю в Південній Україні — Катеринославське намісництво. Його формування завершилося на по­чатку 1784 р. поділом намісництва на 15 повітів, утворених на території колишніх Новоросійської й Азовської губерній: Олександрівський, Ольгопільський, Єлизаветградський, Новомосковський, Катерино­славський, Херсонський, Олексопільський, Кременчуцький, Павло­градський, Полтавський, Костянтиноградський, Слов'янський, Бахмут-ський, Донецький й Маріупольський. Згідно з указом Катерини II від 27 січня 1795 р., з частини території Брацлавського намісництва, земель між Дніпром і Південним Бугом — так звана Очаківська область — і трьох повітів Катеринославського намісництва (Херсонського, Єлиза-ветградського та Новомиргородського) було утворено Вознесенську губернію, яку 7 листопада 1795 р. перетворено на Вознесенське наміс­ництво (у грудні 1796 р. обидва ці намісництва було ліквідовано).

Отже, у 1795 р. українські землі, що входили до складу Російської імперії, поділялися на 6 намісництв: Київське, Чернігівське, Новгород-Сіверське, Харківське, Катеринославське й Вознесенське. Намісництва очолював намісник (або генерал-губернатор), повноваження якому надавалися від російського імператора. Він мав адміністративні, фінансові, поліцейські й судові повноваження. У його віданні були всі війська, розміщені на території намісництва. Намісниками признача­лись особи з найвищих сановників. Виконавчим органом намісника було намісницьке правління з 2-3 осіб (радників).

У результаті трьох поділів Речі Посполитої (1772,1793 і 1795 рр.) до Російської імперії відійшла Правобережна Україна — Київщина, Волинь, Поділля і Брацлавщина. В інструкції від 20 червня 1793 р. «О устройстве присоединенных от Польши областей» Катерина II ви­магала швидшого введення «присутственных мест» на підставі «Учреж­дения...» 1775 р. В іменному указі від 8 грудня 1792 р. «О распоряжениях в польских областях, занятых российскими войсками», наданому коман­дувачу російської армії генералу Кречетникову, була накреслена програма перетворень у цих областях. Вказувалось на необхідність створення там Мінської, Ізяславської й Брацлавської губерній та введення «при­сутственных мест на основании изданных учреждений о управлении губерний». Цим самим указом Катерина II наказувала підготувати маніфест про приєднання цих земель до Російської імперії. 27 березня 1793 р. такий маніфест був прийнятий і став першим офіційним до­кументом, який проголосив приєднання Правобережної України до

255

Росії. Він був публічно оголошений у містах і селах, занесений до гродських книг, його зачитали в церквах і костьолах.

23 квітня 1793 р. був виданий іменний указ про створення на при­єднаних від Польщі територіях Мінської, Ізяславської й Брацлавської губерній (намісництв) та заснування у них «присутственных мест». В указі пропонувалося поділити території губерній на округи, провес­ти перепис населення і території, створити в губерніях установи «по правилам учреждений наших и прочим законам, по коим Всероссий­ская империя... управляются». Одночасно рекомендувалося тимчасово «суд и расправу в тех землях оставить на правах польских, отправляя оные именем и властию нашею». Для заповнення урядових установ службовцями пропонувалося залучати місцевих чиновників, а також за потреби службовців з інших губерній Росії.

У травні 1795 р. території колишніх Ізяславської й Брацлавської губерній і доданої до них Кам'янецької області поділено на три гу­бернії — Волинську, Брацлавську й Подільську, які, у свою чергу, розмежовано на округи. У січні 1796 р. рішенням Сенату всі три гу­бернії перетворено на намісництва (генерал-губернаторства), а окру­ги — на повіти. Намісники підпорядковувалися мінському, волин­ському та подільському генерал-губернаторові. Офіційне відкриття намісницьких правлінь, палат та інших урядових установ відбулося в Брацлавському намісництві 20 лютого 1796 р., у Подільському — 1 травня 1796 р., у Волинському — 6 серпня 1796 р.

Смерть Катерини II зумовила нові адміністративно-територіаль­ні зміни в Росії, зокрема на українських землях. Відповідно до указу Павла І «О новом розделении государства на губернии» від 12 груд­ня 1796 р., було запроваджено уніфікований поділ імперії на губер­нії. У зв'язку з цим відбулися зміни в адміністративно-територіаль­ному поділі українських земель, що ввійшли до складу Російської імперії. При цьому потрібно наголосити, що новий імператор Павло І, який здебільшого несхвально ставився до політики Катерини II, пішов на часткове відновлення українських автономних прав. Було скасоване Київське, Чернігівське й Новгород-Сіверське намісниц­тва й утворено єдину Малоросійську губернію, яка охоплювала істо­ричну територію України-Гетьманщини. Керівництво Малоросій­ською губернією здійснювалося через малоросійське губернське правління. Малоросійська губернія складалася з 17 повітів: Черні­гівський, Козелецький, Переяславський, Пирятинський, Золото­ніський, Хорольський, Кременчуцький, Полтавський, Зіньківський, Гадяцький, Лубенський, Сосницький, Конотопський, Глухівський, Новгород-Сіверський, Стародубський та Мглинський. Імпера­торським указом від ЗО листопада 1796 р. «О восстановлении в Ма-лоросии правления и судопроизводства сообразно тамошним правам и прежним обрядам» було схвалено вибори повітових маршалів, що відповідало польсько-литовській практиці й супере­чило положенням Грамоти дворянству про «уездных предводите­лей», відновлено більшу частину системи судочинства, що існувала

256

в Гетьманщині в 1763 р. (генеральний суд, земські й підкоморські суди), ліквідовано посади прокурорів, за винятком губернського, підтверджені права самоврядним містам.

Також проведено новий адміністративний поділ Правобережної України. Указом Павла І від 12 грудня 1796 р. було ліквідовано Брац-лавське намісництво й організовано Київську, Подільську й Волин­ську губернії, причому, як було сказано в указі, «на особых по правам и привилегиям их основаниях». До складу Волинської губернії увійшла територія колишнього Волинського намісництва (за винятком Радомишльського повіту) і 3 повіти Подільського намісництва. Губер­нія (адміністративний центр — м. Житомир) поділялася на 12 повітів: Володимир-Волинський, Лубенський, Житомирський, Заславський, Ковельський, Кременецький, Луцький, Новгород-Волинський, Ов­руцький, Острозький, Ровенський і Старокостянтинівський.

До складу Київської губернії (адміністративний центр — м. Київ) також входило 14 повітів: Бердичівський, Богуславський, Васильків­ський, Звенигородський, Канівський, Київський, Липовецький, Мах-нівський, Радомишльський, Сквирський, Таращанський, Уманський, Черкаський і Чигиринський.

До Подільської губернії ввійшло 7 повітів Подільського, 9 — Брац-лавського та 4 (із них 3 — частково) Вознесенського намісництв. По­дільська губернія (адміністративний центр — м. Кам'янець-Поділь-ський, нині Хмельницька область) складалася з 12 повітів: Балтський, Брацлавський, Вінницький, Гайсинський, Кам'янецький, Летичів-ський, Літинський, Могилівський, Ольгопільський, Проскурівський, Ушицький та Ямпільський.

Тоді ж у грудні 1796 р. замість Харківського намісництва була від­новлена Слобідсько-Українська губернія з кордонами 1765 р. (до неї ввійшла також територія Куп'янського повіту Воронезького наміс­ництва). А більша частина колишнього Катеринославського, а також Вознесенського намісництв і майже вся Таврійська область утворили Новоросійську губернію з адміністративним центром — м. Катери­нослав (нині м. Дніпропетровськ). Губернія складалася з 12 повітів: Новомосковський, Єлизаветградський, Ольвіопольський, Бахмут-ський, Новоросійський, Павлоградський, Херсонський, Маріуполь­ський, Ростовський, Тираспольський, Перекопський й Акмечетський. Проте в цих двох губерніях на відміну від Малоросійської і трьох пра­вобережних губерній урядові установи були засновані відповідно до «Учреждения... для губерний...» 1775 р.

Однак у 1802 р. було проведено нову реорганізацію адміністратив­но-територіального устрою українських земель, що входили до складу Російської імперії, яка була направлена на остаточну ліквідацію авто­номії України. Указом Сенату від 27 березня 1802 р. у зв'язку;»ліквіда­цією Малоросійської губернії її було поділено на Чернігівську й Пол­тавську губернії, які становили Малоросійське генерал-губернаторство. Спочатку Чернігівська губернія складалася з 12 повітів: Нораняпський, Глухівський, Городнянський, Козелецький, Конотопський, Мглипський,

17-850

257

Ніжинський, Новгород-Сіверський, Новоміський, Сосницький, Старо-дубський та Чернігівський (27 березня 1803 р. було утворено ще 3 повіти: Кролевецький, Суразький та Остерський). Полтавська губернія в 1803 р. складалася з 15 повітів: Гадяцький, Зіньківський, Золотоніський, Кобе­ляцький, Костянтинградський, Кременчуцький, Лохвицький, Лубен­ський, Миргородський, Переяславський, Пирятинський, Полтавський, Прилуцький, Роменський та Хорольський.

Тоді ж імператорським указом від 8 жовтня 1802 р. Новоросій­ську губернію поділили на три: Миколаївську (1803 р. перейменовано на Херсонську), Катеринославську й Таврійську (із Кримом). Мико­лаївська губернія (адміністративний центр — м. Миколаїв) складала­ся з 4 повітів: Херсонський, Єлизаветградський, Ольвіопольський, Тираспольський. Катеринославська губернія (адміністративний центр — м. Катеринослав) складалася з 6 повітів: Бахмутський, Катери­нославський, Маріупольський, Новомосковський, Павлоградський, а також Ростовський з Таганрозьким градоначальством і Нахічеван­ською вірменською округою. Таврійська губернія (адміністративний центр — м. Сімферополь, до 1784 р. — Акмечет) складалася з 7 пові­тів: Сімферопольський (Акмечетський), Феодосійський (Кефій-ський), Перекопський, Євпаторійський, Дніпровський, Мелітополь­ський й Тмутараканський (стара назва Тамані) з включенням до нього земель Чорноморського козацького війська.

Згідно з указом від 8 жовтня 1802 р. «О разделении Новороссий­ской губернии на три губернии: на Николаевскую, Екатеринославскую и Таврическую и обустройстве там судебних мест», у двох перших губерніях управління здійснювалося на точних правилах, установле­них для всіх великоросійських губерній, крім портових міст — Одеси, Херсона, Таганрога та Феодосії, де запроваджувалися градоначальники. Дещо по-іншому, ураховуючи особливий склад населення й потреби торгівлі, було побудоване управління Таврійської губернії. Усе цивіль­не керівництво цієї губернії поділялося на дві частини: власне Таврійський губернський уряд, який відав так званими губернськими й казенними справами, та цивільний і кримінальний суд, що розглядав усі цивільні й кримінальні справи. Згідно з указом, Таврійський губернський уряд поділявся на дві експедиції: виконавчу, якій належали всі справи, що за «Учреждением ... для губерний...» відносяться до губернського правління, та казенну, якій належать усі справи, що відають за тим самим «Учреждением ... для губерний...» казенні палати. У першій го­ловує губернатор, до її складу входять ще два радники та губернський скарбник. Якщо питання особливої важливості й потребують загаль­ного рішення, то скликають загальні збори уряду, де губерна­тор-президент, віце-губернатор-віце-презедент, а радники й губерн­ський скарбник — його члени. Справи на такому зібранні вирішуються більшістю голосів, скарги на його рішення надсилаються до Сенату. При уряді, крім вищеназваних членів, існують два асесори, які знахо­дяться під особливим керівництвом губернатора й посилаються ним в особливо важливих випадках для дослідження на місця, а також для

258

обстеження присутственних місць і ревізії справ. Таврійський цивіль­ний і кримінальний суди вирішують справи на підставі й у порядку, установлених для палат цивільного та кримінального судів. Присутствіє суду складається з одного голови, двох радників і двох асесорів. У кож­ному повіті створюється нижчий земський суд, який складається із земського справника та чотирьох засідателів за вибором дворянства. Причому в указі спеціально зазначалося, що не всі татарські дворяни знають російську мову й закони, тому в кожному нижчому земському суді має обов'язково бути два засідателя з дворян російських, а якщо їх буде недостатньо для виборів, то призначити їх губернським правлін­ням. Повітові суди, згідно з указом, у губернії не призначалися, крім двох повітів: Дніпровського й Мелітопольського (у цих повітах вони створювалися на загальноросійських началах; скарги на їх рішення надсилалися до Таврійського цивільного і кримінального судів). У Тму-тараканському повіті повітових і нижчих земських судів не передбачалося указом, тому що військо чорноморських козаків, згідно з пожалуваними йому грамотами, знаходиться на особливих правах, що залишаються не­доторканними, відповідно до указу від 25 лютого 1802 р. Зберігали свої права також спеціальні суди, наприклад суд у католицьких справах (знаходився в м. Карасубазарі, нині м. Білогірськ), духовний магоме­танський суд (заснований у 1794 р.; місце знаходження — м. Сімферо­поль). Після приєднання Бессарабії (1812) було створено Новоросійсько-Бессарабське генерал-губернаторство з Херсонської, Катеринославської, Таврійської й Бессарабської губерній.

Продовжуючи свої русифікаторські перетворення, у 1835 р. Сло-бідсько-Українську губернію перейменовано на Харківську, вона вві­йшла до Малоросійського генерал-губернаторства. Поділ України на губернії царський уряд спеціально здійснив так, що частину україн­ських земель, населених українцями, було приєднано до сусідніх — російських — губерній. Навіть назву «Україна» майже припинили вживати: Лівобережну Україну називали Малоросією, Правобереж­ну — Південно-Західним краєм, а Південну — Новоросією.

Отже, наприкінці першої половини XIX ст. українські землі в скла­ді Росії були поділені на 9 губерній: на Лівобережжі — Полтавську, Харківську й Чернігівську; на Правобережжі — Волинську, Київську та Подільську; на півдні — Катеринославську, Таврійську й Херсон­ську. Були відновлені генерал-губернаторства: у 1802 р. лівобережні губернії були об'єднані в Малоросійське (проіснувало до 1856 р.), у 1832 р. правобережні — у Київське (проіснувало до 1914 р.), а у 1822 р. південні — у Новоросійське генерал-губернаторство (про­існувало до 1874 р.). Практикувалося також утворення тимчасових генерал-губернаторств. Перше таке генерал-губернаторство було ство­рене у зв'язку з польським повстанням 1830-1831 рр. і об'сднало Волинську й Подільську губернії з канцелярією у Житомирі (1830 1832).

Правове становище губерній України в складі Росії визначалося різними нормативними актами, але мало загальні характерні онішки.

17*

259

Вони полягали в тому, що російське самодержавство на території України користувалося повнотою законодавчої і виконавчої влади. Кожна губернія була повністю підпорядкована центральним держав­ним органам Російської імперії й управлялась за «Учреждением... для губерний...» 1775 р. Система місцевого губернського та повітового управління комплектувалася відповідно до порядку, установленого центральною владою. Хоча потрібно зазначити, що на початку XIX ст. в лівобережних і правобережних губерніях ще зберігалися деякі від­мінності в системі управління. Проте в царських указах наприкінці XVII — на початку XIX ст. неодноразово зазначалося, що проголо­шення в Малоросії попереднього управління і судочинства та збере­ження за лівобережними й правобережними губерніями особливих прав і привілеїв не поширюється на питання регулювання правового стану цих губерній у складі Російської імперії, а управління ними здійснюється «на основании общего государственного установления». Тому політика самодержавства була спрямована на приведення дер­жавного апарату в губерніях України в цілковиту тотожність з устро­єм інших губерній. Уже указом від 25 грудня 1799 р. було спеціально оговорено, що в малоросійських, а також інших губерніях, які корис­туються особливими правами, губернське та казенне управління залишаються на «основании общего государственного установления» і тому стосовно уряду й керівництва губерній необхідно керуватися у цих губерніях не литовським правом, а «по общему государственному об управлении губерний установлению». Остаточно це було досягну­то в 30-40-х роках XIX ст. 23 лютого 1831 р. було встановлено, що в усіх паперах російською мовою в малоросійських і приєднаних від Польщі губерніях, де вживаються різні назви осіб, які займають поса­ди за вибором дворянства, уживати назви губернських і повітових предводителів дворянства. Указом від ЗО жовтня 1831 р. «О присвое­нии всем присутственным местам и должностным лицам в западных губерниях тех наименований, какие существуют в великороссийских губерниях» було скасовано назавжди всі старі назви «присутствен­ных мест и должностных лиц» вказаних губерній і присвоєно їм наз­ви відповідно до місць і посад, які «по учреждению о губерниях соот­ветственным местам и должностям в великороссийских губерниях присвоены». Згідно з указом, радників у губернські правління, казенні й судові палати призначали безпосередньо міністерствами, у ві­домстві яких вони знаходяться, з погодженням із військовими губер­наторами. Земських справників і всіх без винятку засідателів зем­ських судів, городничих і поліцмейстерів призначали губернським правлінням за пропозицією цивільних губернаторів. Аналогічний указ для Полтавської й Чернігівської губерній був прийнятий 6 грудня 1831 р. Указом від 11 січня 1832 р. у західних губерніях були ліквідо­вані посади, які ще залишилися після прийняття указу від ЗО жовтня 1831 р.: підкоморіїв, комірників, возних і хорунжих; їхні обов'язки були покладені за належністю на повітові й земські суди та повітових суддів. Указом 16 січня 1834 р. «Об уничтожении в малороссийских

260

губерниях должностей подкомориев, коморников, возных и хорун­жих» були скасовані посади, які ще збереглися в малоросійських губерніях, поклавши виконання обов'язків хорунжих і возних на міську поліцію і земські суди за належністю.

До того ж варто зазначити, що збереження деяких нижчих ланок місцевого управління як залишків адміністративної феодальної авто­номії за своєю природою і функціями не змінювало і не могло змі­нити характеру дворянської кріпосницької адміністративно-полі­цейської системи управління, запровадженої в Україні, як і в Росії загалом.

Вищими службовими особами були генерал-губернатори, які об'єднували управління кількома губерніями та мали титул головних начальників губернії. Генерал-губернаторська форма адміністрування була ефективною для підкорення земель етнонаціональних регіонів та їх русифікації. В різних генерал-губернаторствах управління мало від­мінності як щодо управління внутрішніх губерній, так і між собою, але мета в них була одна — поступова ліквідація й уніфікація особливос­тей приєднаних територій. Кожному генерал-губернаторові верхов­ною владою надавався різний обсяг повноважень залежно від харак­теру приєднання регіону (добровільного чи насильницького), часу перебування регіону в складі імперії, особливостей політичного й соці­ально-економічного розвитку, етнічного й конфесійного складу насе­лення, впливу національних рухів. Генерал-губернатор забезпечував політику центру в регіоні завдяки поширенню там російської держав­ності, через заміну місцевих правопорядків і форм самоуправління загальноросійськими та російськими державними установами, інте­грації станів й окремих етнічних угруповань, контролював поширення там російської культури й мови.

Генерал-губернатори призначалися імператором і зосереджували у своїх руках вищу місцеву адміністративну, поліцейську й наглядову судову владу та здійснювали нагляд за всіма місцевими установами губерній і керівництво ними. У їхньому розпорядженні були місцеві війська. У своїх правах і функціях генерал-губернатор був прирів­няний до міністра (аж до права особисто доповідати цареві). При ньому працювали лише канцелярія й чиновники з особливих дору­чень. Широкі повноваження, надані генерал-губернаторам «Учреж­дением ... для губерний...» 1775 р., упродовж першої половини XIX ст. двічі розширювалися спеціальними законодавчими актами — указом 1831 р. та інструкцією 1853 р., яка була чинною до 1917 р. Інструкція визначила головною функцією діяльність генерал-губернатора зі збе­реження відповідного стану думок, нагляд за громадським настроем і моральністю.

У губерніях органом вищої урядової влади були цивільні {і військо­ві губернатори. До кола їх компетенції входило керівництво діяльністю станових органів, контроль і нагляд за діяльністю губернських устіжон. Фактично губернатори здійснювали керівництво діяльністю ялмі-ністративно-поліцейських установ губернії: поліції, суду, фіимнеоиих

261

і господарських організацій. Вони керували комплектуванням чинов­ницького апарату, проведенням рекрутських наборів, визначенням подушних податків, збиранням податків, розвитком місцевого (насам­перед казенного) господарства й торгівлі. Вони давали вказівки з роз­гляду справ у судах, затверджували вироки й рішення судових органів. З другої чверті XIX ст. широко практикувалося призначення військо­вих губернаторів, які виконували функції цивільного й військового управління і, крім губернських адміністративних і поліцейських уста­нов, мали у своєму підпорядкуванні військові частини й військові установи, розміщені на території губернії.

Управління губерніями здійснювалося відповідно до згаданого «Учреждения ...» 1775 р. і наказом губернатора 1837 р., що значно роз­ширював повноваження імператора, посилював їхню владу за рахунок скорочення самостійності губернських установ, різних відомств і ство­рював умови повного підпорядкування губернських установ губерна­торам. Згідно з наказом, губернатор є представником найвищої влади, головою губернського правління, блюстителем порядків і законів (у зв'яз­ку з чим він може ревізувати підпорядковані установи), місцевий адмі­ністратор («господар губернії»), який має у своєму підпорядкуванні ряд комісій і комітетів (крім щоденного перебування в губернському правлінні, губернатор мав бути присутнім ще в 17 установах). Зв'язок з урядовими установами, а також установами губерній здійснювався губернатором через наявні при них губернські канцелярії.

Основною адміністративною установою губернії вважалося гу­бернське управління, куди входили губернатор, радники й асесори (згодом членом правління став віце-губернатор). За «Учреждением...» губернське правління підпорядковувалося імператору й сенату, склад його призначався сенатом, а компетенцію було визначено як керівниц­тво місцевими установами різних відомств. Проте в першій чверті XIX ст. у зв'язку з розширенням наданих губернатору повноважень значення губернських управлінь як колегіального органу почало зни­жуватися, і вони перетворилися на виконавчий канцелярський орган при губернаторові, свої функції з нагляду і керівництва місцевими галузевими установами виконували за прямими їх вказівками. За за­коном 1845 р., губернське правління складалося із загального «присут­ствия» і канцелярії. Загальне «присутствие» діяло під головуванням губернатора та відігравало лише роль дорадчого органу при губернато­рі; до нього входили також віце-губернатор, радники (два з 1821 р., три з 1824 р. і чотири з 1837 р.) й асесори. Основні справи установи зосе­реджувалися в її канцелярії, що складалася з 4 відділень. Перше відді­лення відало оприлюдненням законів, наглядало за виконанням розпоряджень губернатора й губернського правління, за губернською газетою, збиранням статистичних відомостей тощо. Через друге відді­лення губернатор керував поліцією, висиланням селян до Сибіру за вказівкою їхніх поміщиків, забезпеченням цензури тощо. Третє від­ділення забезпечувало зв'язок з місцевими судами й нагляд за судо­чинством у них, починаючи з керівництва слідством і завершуючи

262

виконанням рішень. Четверте відділення здійснювало зв'язок губерна­тора з фінансово-господарськими органами.

Губернський канцелярський штат складався майже з 400 різних чиновників і службових осіб: чиновників з особливих доручень, поміч­ників, канцелярських службовців, чиновника-рахівника й екзекутора, редактора газети «Губернские ведомости», бухгалтера, реєстратора, архіваріуса та ін. У правобережних губерніях діловодство велося поль­ською і російською мовами, а в повітових органах — лише польською, тому в штаті органів цих губерній передбачалася посада перекладача. При губернських канцеляріях діяли військові команди, за участю яких проводилося збирання податків, рекрутські набори тощо.

Для посилення оперативності діяльності губернатора в першій половині XIX ст. було створено колегіальні дорадчі установи під голо­вуванням губернатора, що мали різні назви: комітетів, комісій або при-сутствій. Губернатор комплектував їх зазвичай з осіб, які очолювали різні губернські установи й станові дворянські органи: губернського предводителя дворянства, голови казенної палати, губернського про­курора та ін. Одні з них створювалися епізодично, наприклад віспяний і холерний комітети, інші мали більш постійний характер: статистич­ний комітет, комітет громадського здоров'я, продовольча, будівельна та шляхова комісії, рекрутське «присутствие» (з 1831 р. — рекрутський комітет). Спеціального канцелярського апарату вони не мали й здій­снювали діловодство зазвичай через канцелярію губернського прав­ління. Губернатору в кожній губернії підпорядковувалися інші установи міністерства внутрішніх справ: межові контори, прикази громадського піклування, лікарські управи.

Також у кожній губернії існували губернські установи міністер­ства фінансів — казенні палати; міністерства державного майна — палата державного майна; міністерства юстиції — судові установи. Казенну палату як адміністративно-фінансову установу запроваджу­ють на українських землях із ліквідацією полково-сотенного й уве­денням губернського адміністративно-територіального поділу. До складу казенної палати входили: віце-губернатор, директор економії, радник, асесори й губернський скарбник. При них перебували: стряпчі казенних справ, секретар, протоколіст-регістатор, бухгалтер, архіваріус і канцелярські службовці. Палати здійснювали ревізії подат­ного населення (тобто перепис), відали обліком доходів і витрат у гу­бернії, рекрутськими справами, здійснювали контроль за надходженням податків, наглядали також за казенними та приватними заводами й фабриками, землями, лісами, хлібними магазинами, митницями, соляни­ми промислами, винними відкупами й підрядами; управляли держав­ними селянами, вели державне будівництво, зокрема шляхів І мостів, забезпечували перевезення. У 1802 р. зі створенням міністерства фінан­сів казенні палати переходять у його відомство й складаються з !)■ 7 відділів: господарчого, винного й соляного казначейств, контрольного, лісового та ін. Віце-губернатор, радники, губернський скарбник, губерн­ський контролер та один або кілька асесорів становили загальне

263

«присутствие» палати. З часом, особливо після реформи 1838 р., функції казенної палати були звужені. Так, у 1805 р. будівельні експедиції передано губернським правлінням. Після створення мі­ністерства державних маєтностей і його місцевих підрозділів (1837-1838) з відання палат були вилучені управління державними маєт-ностями та державними селянами. Лісові відділення були ліквідовані, а господарчі дістали назву «ревізькі». З 1845 р. казенну палату замість віце-губернатора почав очолювати голова, якого спеціально призначав і звільняв імператор за поданням міністерства фінансів.

У Чернігівській і Полтавській губерніях паралельно з казенними палатами для управління малоросійськими козаками з 1834 по 1835 р. функціонувала створена при генерал-губернаторі й під його наглядом головна господарська контора. її було створено згідно з іменним указом від 17 січня 1834 р., яким затверджено статут для управління малоро­сійськими козаками. До її відання з чернігівської й полтавської казен­них палат були передані всі справи стосовно малоросійських козаків і турботи про їхній благоустрій. Господарська контора перебувала, як і казенні палати, у віданні міністерства фінансів і підтримувала відносини з урядовими органами, як й інші губернські «присутствен­ные» місця. Місцем постійного перебування було м. Полтава. Конто­ра займалася справами козацьких землеволодінь, оподаткуванням, призову до війська та еміграції, захисту козаків від утисків з боку по­міщиків і місцевої адміністрації, допомоги в судових справах. Вона складалася з голови (призначав і звільняв імператор), трьох радників (призначали за поданням генерал-губернатора міністром фінансів) і секретаря. При конторі знаходилися бухгалтер, землемір з помічни­ком і потрібна кількість чиновників і канцелярських службовців. Для місцевого управління і піклування малоросійськими козаками, якщо буде визнано потрібним, створювалися піклувальні контори, в управ­лінні кожної з яких знаходилося від 35 тис. до 40 тис. ревізьких душ чоловічої статі. Піклувальна контора складалася з піклувальника (при­значався генерал-губернатором), його помічника та стряпчого (визна­чалися головною господарчою конторою і затверджувалися генерал-губернатором) та чотирьох канцелярських службовців. Під наглядом піклувальних контор діяли козацькі волосні правління, під управлінням яких перебувало від 4 тис. до 6 тис. чол. Правління складалося з голови, двох старшин, двох добросовісних суддів, волосного скарбника та писаря. Голова та його найближчі помічники (старшини) обиралися на волосному сході й за поданням піклувальника затверджувалися головною господарською конторою. Волосним сходом обиралися добро­совісні судді, які зобов'язані були кожної суботи з'являтися у волосну хату і там разом з головою, утворюючи третейський суд, розглядати взаємні скарги й суперечки між козаками, намагаючись помирити їх. До речі, у статуті було ще раз підтверджено, що малоросійські козаки в справах суду й розправи користувалися правами, дарованими указом від 25 червня 1832 р. (за цим указом малоросійським козакам нада­ється право на судочинство з їхніх судових справ, яке існувало раніше),

264

і вони підлягають тому судочинству, яке існувало раніше в Малоросії. Волосні правління відали питаннями підтримки загального порядку в козацьких поселеннях, виконання всіх, зокрема натуральних, повин­ностей та сплати податків, охорони козацьких земель від переходу їх до рук представників інших станів, піклування про благоустрій коза­ків, козацьких вдів і сиріт, поліцейського дізнання і покарання за дрібні провини, початкового розгляду в усіх суперечках між козаками і намагання примирити їх мирним шляхом без формального судо­чинства. Кожне волосне правління поділялося на відділення (стани), до яких входило одне або кілька селищ або хуторів (не більше 300 дворів). У кожному такому відділенні були: становий староста, збирач податків, наглядач сільського запасного магазину та десяцький на кожні 10 дворів. їх обирали козаки. Вони також мали право збиратися на сільські й волосні сходи. Сільський мирський схід складався з усіх старійшин родин і ніхто не міг відмовитися від участі в ньому (за від­сутності або тяжкої хвороби старійшини його місце займав дорослий син або найближчий родич). Козак, який був покараний судом, не мав права участі в сільському сході. Волосний схід складався з уповно­важених від козаків з розрахунку один від 20 дворів. Сільський і во­лосний сходи скликалися з відома волосного голови, який був зо­бов'язаний стежити за порядком на них. Козакам надавалося право прохати піклувальну контору про скликання мирського сходу в разі скарг на голову або підозри на фінансові зловживання. У такому ви­падку піклувальник, якщо він задовольняв прохання козаків або сам уважав необхідним поставити питання про відповідальність голови або інших старшин, посилав для проведення такого сходу свого помічника.

У 1835 р. головна господарська контора була перетворена на госпо­дарські відділення при чернігівському та полтавському губернаторах, які функціонували за тим самим призначенням, але вже не як органи міністерства фінансів, а військового міністерства. У 1837 р. козаків перевели під юрисдикцію створеного міністерства державного майна (під владою цього міністерства вони залишалися до 60-х років XIX ст.). Указом від 21 листопада 1838 р. було постановлено відкрити палати державного майна в Чернігівській, Полтавській, Харківській і Катеринославській губерніях з 1 січня 1839 р. й у зв'язку з цим лікві­дувати з 1 березня 1839 р. головну господарчу контору над малоросій­ськими козаками з підлеглими їй піклувальними конторами.

У губернському управлінні була також така ланка, як органи прокурорського губернського нагляду. їх компетенцією було: на­гляд за переведенням справ у губернських установах, сприяння точ­ному розумінню законів і нагляд за їх виконанням, охорона порядку, нагляд за неперевищенням губернськими органами їх повноважень, охорона казни, нагляд за судочинством і законністю судових рішень, робітниками та психіатричними лікарнями. Губернський прокурор­ський нагляд здійснювали губернський прокурор і два його поміч­ники — губернські стряпчі. Вони призначалися і звільнялися сена­том за поданням міністра юстиції. Проте роль місцевої прокуратури

265

була нікчемною. Вона не була відокремленою від адміністративних органів; губернські прокурори фактично були чиновниками при гу­бернаторах.

Губернії поділялися на повіти (повіт — це адміністративно-тери­торіальна одиниця, запроваджена на українських землях у складі Ро­сійської імперії у 80-х роках XVIII ст. після ліквідації політичної ав­тономії України). Повіт складався з повітового міста та підпорядко­ваної йому території. Головним органом повітової влади був нижній земський суд (3 червня 1837 р. його офіційно перейменовано на зем­ський суд), проте така назва не зовсім відповідала його компетенції, оскільки передусім це був адміністративно-поліцейський орган пові­ту. Він також розглядав адміністративні скарги, проводив слідчі й су­дові дії щодо дрібних справ. Так, земський суд виконував поліцейські функції нагляду: забезпечував громадський спокій і порядок, припи­няв недозволені зібрання і притягував до відповідальності їх учасни­ків. Він забезпечував поліцейськими засобами виконання повиннос­тей і сплату податків населення, виконання розпоряджень губерн­ських органів. Йому належало проведення слідства в судових спра­вах і виконання вироків. Земський суд також розглядав скарги та за­яви в дрібних справах про крадіжку, пошкодження чужого майна, бійки тощо.

Спочатку земський суд складався з голови — повітового капітана-справника (у першій половині XIX ст. його часто називали справни­ком) — та двох членів — дворянських засідателів. Упродовж першої чверті XIX ст. кількість засідателів збільшилася до чотирьох. У по­вітах Слобідсько-Української губернії земські справники обиралися повітовим дворянством на 3 роки, як і в центральних губерніях Росії. У решті губерній України з 1805 р. земські справники призначалися сенатом за поданням міністерства внутрішніх справ, погодженим із губернаторами. їх звільняли з посади губернським правлінням за поданням губернатора з повідомленням про це сенату. На посаду земських справників призначалися лише дворяни, які мали обер-офіцерський чин. У губерніях Правобережної України, як виняток, на цю посаду призначалися дворяни, які хоч і не мали такого чину, але служили на різних посадах за виборами дворянства та виявляли особливі здібності до поліцейської служби. Засідателі обиралися на повітових дворянських зборах, але в Київській, Волинській і По­дільській губерніях у 1826 р. половина засідателів земського суду призначалися губернським правлінням за пропозицією губернатора.

Збільшення населення в повітах і зростання селянських виступів зумовлювало з 1837 р. поділ повітів на дрібніші територіальні одиниці — стани. У кожний стан губернатор призначав безпосередніх виконавців: губернських і повітових посадових осіб і установ — стано­вого пристава (вони входили до складу земського суду). Станові приста­ви (кількість їх визначалася кількістю станів, на які було поділено по­віти) виконували поліцейські функції, спираючись на сільську вибор­ну поліцію удільних і державних селян, соцьких і десяцьких, а також на

266

вотчинну поліцію поміщиків. Центром кожного стану було велике село, містечко або заштатне місто.

У деяких українських губерніях поліцейська система мала допо­міжні органи, що були залишками старої системи місцевого управлін­ня. Ними були так звані ключ-війти (в Польщі це виборні голови клю­чів — адміністративного об'єднання кількох селищ королівських еконо­мій), їх обирали на дворянських зборах із шляхти по 6-8 у повіті. їхня діяльність мала допоміжний характер для нижнього земського суду. Вони боролися з бродяжництвом, перевіряли документи в сторонніх осіб, збирали відомості для земського суду, стягували невеликі суми й виконували дрібні доручення земського справника (їхні посади було ліквідовано в 1800 р. і поновлено в 1808 р.).

Разом з цими органами в повіті функціонували інші органи галузей управління. Це — підпорядковані казенній палаті повітові казначейства, у прикордонних губерніях — митні установи, які, так само як і повітові казначейства, були місцевими органами міністерства фінансів. Зі ство­ренням палат державного майна були організовані округові правління державного майна, у віданні яких перебували управління державного майна і державних селян кількох об'єднаних в округу повітів. На чолі округи стояв окружний начальник з помічниками. Округи поділялися на волості. У кожній волості кожні 3 роки державні селяни обирали волосного голову й двох засідателів, які становили волосне правління, і волосного писаря.

Система губернського та повітового правління в губерніях України, як і центральних губерній Росії, за своїм складом була повністю дво­рянською. Вона комплектувалася з вищого чиновництва й місцевого дворянства та діяла за безпосередньої участі й підтримки місцевого дворянства, яке могло займати в цій системі вищі посади за призначен­ням центральних органів (такими були посади губернаторів і віце-гу­бернаторів, членів губернських правлінь, казенних палат, палат дер­жавного майна, прокуратури, офіцерів жандармерії та ін.). Дворянству належали також посади в губернських і повітових установах, які замі­щалися за призначенням губернаторів, губернських правлінь, голів ка­зенних палат, палати державного майна (посади секретарів, канцеляр­ських чинів, різного роду чиновників тощо). І нарешті, певні посади місцеве дворянство займало в місцевому державному апараті за вибо­рами або за посадою в станових дворянських органах. Наприклад, гу­бернський предводитель дворянства був обов'язковим членом губерн­ських комітетів і комісій.

Обрання дворян на посади в державні установи здійснювали дво­рянські губернські й повітові зібрання. Крім того, до їх компетенції на­лежало обговорення питань, запропонованих урядом, подання генерал-губернаторам і навіть імператору клопотань про потреби дворян-ства, завідування справами дворянства. Право на участь у дворянських збо­рах мали всі дворяни, але виборчими правами користувалися ті :і них, які досягли 25 років, мали чин по державній або військовій службі, а та­кож прибуток від помістя не менше ніж 100 крб на рік (у 20-30-1 роки

267

XIX ст. майновий виборчий ценз було підвищено). Як залишок місце­вих дворянських традицій у Київській, Волинській, Подільській, Пол­тавській і Чернігівській губерніях за предводителями дворянства за­лишалася стара назва — маршали (точніше, маршалки), а також посади їхніх заступників — хорунжих. Так, згідно з іменним указом від 6 лю­того 1797 р., у Малоросійській, Київській, Подільській і Волинській губерніях дозволялося мати кожному повіту замість предводителів дворянства по одному маршалу 5-го класу й одному хорунжому пові­товому 7-го класу. Обирати їх наказувалося з «людей достойных и за­служенных на основании прав и установлений тамошніх» і подавати на затвердження імператору. Також було встановлено особливий по­рядок виборів губернських маршалів для цих губерній; вони обиралися не безпосередньо дворянськими губернськими зборами, а зборами по­вітових маршалів з обов'язковим затвердженням імператором указу (від 19 травня 1802 р. «О избирании чиновников в губерниях от Поль­ши присоединенных, также в малороссийских и белорусских на места, от избрания дворянства зависящие, по порядку в учреждении о губерниях изображенному»). На прохання волинського дворянства було поста­новлено, що в усіх цих губерніях на посади, які залежать від виборів дворянства, зокрема й земські суди, призначення проводити на «точном единообразном порядке в учреждении о губерниях предписаному», уключаючи право обрання дворянством через кожні три роки губерн­ських і повітових маршалів (раніше обирали довічно), а також голів головних і генеральних судів.

Міста України класифікувалися на губернські, повітові, заштатні й містечка. Деякі з міст і містечок продовжували перебувати у власності й підпорядкуванні окремих поміщиків. Так, у власності поміщиків Радзивиллів було одне із значних торгових і банківських центрів — місто Бердичів. У Волинській губернії у власності поміщиків перебу­вало майже половина міст: Рівне, Дубно, Острог та ін.

Наприкінці XVIII ст. правовий статус міст Лівобережної і Слобід­ської України й населення в них стало визначатися на підставі Жалува­ної грамоти містам, законодавчим актом Російської імперії, виданим 2 травня 1785 р. імператрицею Катериною II. Згідно з ним, усе населен­ня міста поділялося на 6 розрядів: до першого належали «справжні міські обивателі», які мали в місті будинок або землю; до другого — купці всіх трьох гільдій (залежно від багатства); до третього — цехові ремісники; до четвертого — іпогородці та іноземні «люди, які в цьому місті торгують і працюють або займаються іншими міщанськими спра­вами», до п'ятого — «імениті громадяни»: учені, художники, банкіри, судновласники, капіталісти; до шостого — так звані посадські, які «про­мислом, рукоділлям або роботою кормляться в тому місті». Основна частина населення міст, яка входила до третього й шостого розрядів дістала назву «міщан», «міщанства». Належність до розрядів закріплю­валася записом населення до міської «обивательської книги», поділеної на шість частин. Найбільші пільги надавалися грамотою великим купцям і промисловцям. Містом, за Жалуваною грамотою містам, керу-

268

вала загальна міська дума, до складу якої входили гласні від усіх 6 роз­рядів міського населення. їх обирали раз на 3 роки всі городяни, які до-сягли 25-річного віку і мали річний дохід не менше 50 крб асигнаціями. Загальна дума обирала також так звану шестигласну думу, у якій під головуванням міського голови засідали гласні від розрядів. Вона пра­цювала постійно. Такі органи міського самоврядування відали питан­нями судоустрою й продовольства, санітарного стану міста, розвитком торгівлі й промисловості, але за погодженням місцевої адміністрації і під її постійним контролем. Тому з упровадженням на території Украї­ни губернського поділу й утворенням міських дум фактично припиня­ється дія магдебурзького права у сфері управління міст. Магістрати, що збереглися в окремих містах, виконували обмежені судові повноваження. У період правління Павла І на Лівобережній Україні було частково по­новлено дію магдебурзького права. Так, у 1797 р. його повернули Киє­ву, проте у 1831-1834 рр. воно було остаточно скасоване в усіх магіс­тратських і ратушних містах України (останнім утратив його 23 грудня 1834 р. м. Київ).

Згідно з указом сенату від 8 жовтня 1802 р., в українських губерні­ях, на зразок російських, стали утворюватися градоначальства, очолю­вані градоначальниками (в Одесі — 1803 р., Таганрозі — 1802 р., Феодо­сії — 1804 р., згодом у Херсоні, Керчі, Ізмаїлі, Севастополі тощо). Це були особливі адміністративно-територіальні одиниці Російської імперії, які засновувалися окремими законодавчими актами в містах, що мали важливе політичне значення: портових, прикордонних і вій­ськово-стратегічних. Мета відокремленого врядування полягала в сприянні розвитку зовнішньої торгівлі, відповідної інфраструктури портових міст та обумовлювалася поліетнічною і конфесійною специ­фікою місцевого населення.

Крім власне міста, градоначальство могло охоплювати й прилеглі населені пункти. Наприклад, до Таганрозького градоначальства вві­йшли Таганрог, Маріуполь, Нахічевань та частина Азовського узбереж­жя. Градоначальство призначалося з губернського управління і під­порядковувалося безпосередньо місцевим генерал-губернаторам і міністерству внутрішніх справ. Посада градоначальника прирівнювала­ся до посади губернатора. Градоначальник призначався особисто ім­ператором за поданням міністра внутрішніх справ. Градоначальники поєднували виконання обов'язків командирів портів, начальників місцевих гарнізонів, комендантів міст. До кола їхніх повноважень нале­жало: очолювати поліцію, здійснювати нагляд за торгівлею й суд­ноплавством, поштою, роботою митниць, іноземних консульств тощо. Апарат градоначальника складався з чиновників з особливих доручень, міського архітектора, лікаря і канцелярії, яка мала лікарсько-полі-цейське управління, ветеринарної і технічної частин, адресного столу, загального поліцейського архіву, редакції місцевих «Ведомостей» І сто­лів: розпорядчого, господарського, паспортного й таємного.

269