4.3. Демократичний контроль над збройними силами

Важливою складовою військової реформи у посткомуністичних країнах є демократизація силових структур як важливого чинника демо­кратичних реформ суспільства.

Припинення «холодної війни», а також розвиток демократичних процесів у країнах Східної Європи і колишнього Радянського Союзу дали початок кардинальним змінам у відносинах між цивільними і військовими. Це тривалий і складний процес, що ще не досяг тієї межі, що дозволяє говорити про його незворотність.

Розвиток стосунків між цивільними і військовими в Україні відбувається в умовах складного, перехідного періоду. На ці стосунки впливають:

• особливості становлення Збройних сил України на основі підпорядкування і реформування частини збройних сил колишнього Радянського Союзу;

• кризова економічна ситуація, що, з одного боку, викликає в частині суспільства негативне ставлення до армії як до основної непродуктивної структури, а з другого боку – у визначених колах зберігається надія за допомогою силових методів стабілізувати ситуацію в економіці та соціальній сфері;

• відсутність чітких прерогатив внутрішньої та зовнішньої політики держави, що стримує розробку перспективної концепції розвитку збройних сил;

• відсутність системи і досвіду контролю над збройними силами в структурах законодавчої та виконавчої влади;

• лавиноподібне скорочення чисельності збройних сил, проблеми з їхнім фінансуванням вступають у протиріччя з законом про соціальний захист військових і членів їхніх сімей, законом про військову службу тощо;

• складність процесів трансформації суспільної свідомості, зміна всієї системи цінностей;

• складності у взаємовідносинах між Україною та Росією, у яких основним генератором напруженості виступають військові проблеми (поділ збройних сил, ядерна проблема, поділ Чорноморського флоту).

Армія використовується в політичних інтересах, а це неминуче призводить до втрати довіри до політики взагалі та веде до політизації армії.

Україна обрала шлях демократичних реформ, важливим ланцюгом яких є формування системи демократичного контролю над силовими структурами. Важливим кроком у цьому напрямі було призначення цивільної особи військовим міністром. Однак один міністр оборони не може бути гаран­том необоротності демократичних процесів у Збройних силах України.

Армія являє собою специфічну частину суспільства, яка за певних обставин має здатність істотно впливати на хід суспільних процесів.

Ця її особливість випливає із сутності збройних сил, що створюються для захисту інтересів конкретного суспільства, населення держави й для вирішення цього завдання в  їхнє розпорядження надаються величезні арсенали зброї та військової техніки. Крім того, у будь-якій країні військові становлять значну за кількістю, високоорганізовану та дисципліновану групу людей, об’єднану традиціями, звичаями та специфікою служби. Саме покликання збройних сил – діяти в екстремальних, небезпечних для життя умовах – сприяє розвиткові згуртованості, єдності, міцних корпоративних зв’язків – тобто таких якостей, що значно меншою мірою притаманні іншим сферам професійної діяльності. Саме ці якості відрізняють і сприяють виокремленню військових.

Стосунки між цивільними та військовими в сучасних умовах будуються в дуже широкому спектрі – від військової диктатури до ліберальних традицій у низці західних країн.

Для колишнього Радянського Союзу військове протистояння двох світових систем протягом десятиріч визначало головні тенденції зовнішньої політики. Як наслідок, СРСР перетворився у надмілітаризоване суспільство з величезною армією, надпотужним військово-промисловим комплексом та централізованим управлінням основними сферами суспільного життя, яке було побудоване за законами воєнного часу. (Армія та військові завжди були привілейованою частиною радянського суспільства. Крім того, представники партійного апарату підкорялись жорстким наказам вищих за рангом органів; багато таких представників військовими не були, проте мали військові знання).

Сьогодні загальновизнано, що безпека і стабільність між державами можуть бути поставлені під загрозу не тільки дисбалансом в озброєннях і чисельності військ. Причиною небезпеки, принаймні що суб’єктивно відчувається, може бути також порушення стосунків між державою, суспільством і Збройними силами. У «Кодексі військово-політичної поведін­ки», прийнятому Організацією Безпеки і Співробітництва в Європі в 1994р. у Будапешті, у сфері безпеки всі країни-учасниці дотримуються єдиної позиції: «демократичний, політичний контроль над збройними силами», що має розглядатися як елемент безпеки та стабільності. Він покликаний сприяти інтеграції збройних сил країн-учасниць у громадянське суспільство.

Наслідком неефективного (з різних причин) контролю над збройними силами може стати загроза демократичному розвитку суспільства. Демократичний контроль над силовими структурами є органічною складовою демократичного суспільства, а його механізми напрацьовувались упродовж тривалого часу. Теоретичною засадою для тверджень прихильників демократичного устрою про необхідність цивільного контролю є теза про те, що всі рішення у сфері національної оборони мають політичне спрямування і саме тому вони повинні ухвалюватися виборними посадовими особами – адже лише вони мають легітимне право на визначення та реалізацію політичного курсу. Вважається, що керування й контроль цивільних є єдино законним. Військові можуть перебирати на себе ті чи інші функції тільки у тому випадку, коли ці функції покладає на них цивільна влада. Контроль та керування цивільних має поширюватися й на такі сфери, як вироблення стратегії, тактики, а також на внутрішні справи збройних сил. Звичайно, що в цих випадках цивільні мають знати військову справу, щоб компетентно виконувати свої обов’язки.

У демократичних суспільствах нині реальність інша. Військові мають потужні засоби, що дають можливість обмежувати контроль цивільних і звужувати їхні повноваження у керуванні військовою силою. Для того щоб здійснювати контроль над діями військових, потрібні цивільні люди з відповідними знаннями й кваліфікацією, а в умовах війни необхідні специфічні знання та організаційні навички яких не має ніхто з цивільних. Таким чином, є суперечність: остаточно вирішувати питання національної оборони мають обрані внаслідок голосування цивільні, проте для вирішення оборонних проблем потрібен досвід військових. Така суперечність виникне обов’язково.

Отже, право визначати, яким має бутиконтроль цивільних над військовими належать цивільним, яких обирає народ. Слід також мати на увазі, що характер керівництва та рівень цивільного контролю – це результат взаємодії двох чинників, а саме: рівня контролю, який залежить від рівня впливовості військових порівняно з цивільними, та компетентності цивільних, які вирішують оборонні чи взагалі військові питання. Цивільними також визначаються й чинники, що тією чи іншою мірою допомагають або заважають військовим впливати на громадську думку.

Якщо це так, і можливості цивільних у керуванні збройними силами чи контролі над ними залежать від рівня впливовості керівних осіб – цивільних порівняно із рівнем впливовості військових, то в яких сферах потрібно забезпечити владу цивільних передусім?

Таких сфер є три. Перша сфера - це командування збройними силами та контроль над їхніми діями.

У демократичному суспільстві першим правилом, за яким будуються стосунки «цивільні-військові», є: за будь-яких обставин, визначати місце, час і можливість застосування воєнної сили має перша особа держави (президент або прем’єр-міністр).

Остаточна команда має надходити від однієї особи. Лише так можна уникнути плутанини, непорозумінь або розбіжностей, що дозволяють військовим не виконувати накази, інакше виконавча влада може розцінювати це невиконання як бунт і застосовувати каральні механізми. У демократичному суспільстві опір представників військової верхівки, продемонстрований публічно, може зашкодити кар’єрі політика та його політичному курсу.

Друга сфера, де владу цивільних необхідно забезпечити в першу чергу, - це оголошення війни та укладання миру. Цими рішеннями визначається доля суспільства. Демократія існує лише там, де подібні рішення виносять керівні особи, обрані народом. Історично складалося так, що питання війни і миру переважно вирішувала не законодавча, а виконавча гілка влади. В умовах війни зростаєроль і влада уряду. Вищими стають податки, обмежуються свободи, військова служба стає обов’язковою для всіх громадян, які підлягають призову. Ширшими стають владні повноваження військових. Саме тому вирішувати питання війни та миру повин­ні обрані народом керівні особи, адже наслідки військових рішень мають життєво-важливе значення для всього суспільства.

Третьою сферою, де з метою керування та контролю цивільних вкрай необхідно забезпечити їхню владу, є вироблення військової політики. Тобто визначення структури військового організму, його фінансування, різновиди озброєнь, складові ЗС; проходження служби; умови просування по службі; умови оплати, пільги та житлові умови тощо.

Теоретично цивільні мають відповідати за кожну деталь військового життя, але на практиці це не завжди відповідає реаліям. Керівництво цивільних не є повним, а їхній контроль – не безмежний. Цивільні, що без консультацій з вищими офіцерами нерозважливо ухвалюють те чи інше рішення, можуть вдатися до помилок і потрапити під вогонь нищівної критики. Поради професійних військових надзвичайно важливі для ефективності політичних дій, але це не означає, що військові завжди мають рацію або щодо їхніх порад завжди треба прислухатися.

Військові мають використовувати наявні у них засоби для захисту суспільства, але вони також можуть застосовувати їх і для руйнування цього суспільства. Військові повинні мати змогу впливати на перебіг політичних процесів, проте можливість руйнувати суспільство, яка в принципі у них є, викликає необхідність зробити так, щоб вони ніколи не могли безпосередньо  керувати суспільством. Бо якщо військові до нього беруться, то спосіб керування стає авторитарним. Втручання військових у політичну сферу буде виправданим лише тоді, коли вони піднімаються за демократію. Військова сила не повинна слугувати засобом для вирішення політичних суперечок. У країнах, де легітимність режиму, що перебуває при владі, сумніву не викликає, втручання військових буде дією антидемократичною, бо ніколи не відбуватиметься з волі органів влади. Прийнятним є лише таке втручання збройних сил, яке має на меті утримати законну владу від насильницьких, протизаконних дій.

Керування військовими та контроль над ними дають можливість суспільству забезпечувати свій розвиток у політичній, соціальній та економічній сферах під керівництвом осіб, що обіймають свою посаду внаслідок виборів. Ці керування та контроль дають суспільству змогу створювати власні цінності й керуватися ними. Керування й контроль цивільних забезпечують такий порядок, коли не національні цінності підпорядковано інтересам оборони, а навпаки – оборона існує для захисту волі народу. Іншими словами, завдання військових полягає у захисті суспільства, а не в його перебудові за власними уподобаннями.

Таким чином, лише одна сфера демократичного суспільства функціонує на принципах, що мають суттєві відмінності від усіх інших. Вона – виняток. Мається на увазі суттєва різниця між засадами демократії та основами, необхідними для організації та функціонування військової машини. Усунути цю суперечність важко. В основу військового життя покладено засади тоталітаризму, а в основу демократії – принцип консен­сусу. У війську стосунки ієрархічні, а у демократичному суспільстві – рівноправні. Для війська потрібне безумовне підкорення волі вищого за рангом, а демократичне суспільство створює всі умови для індивідуалізму, несумісного з виконанням військових наказів. У війську люди віддають себе у розпорядження влади – символом цього є віддання честі, а уніформа виступає свідченням того, що вони погоджуються на знеособлення та ієрархічність стосунків. Усе це необхідне для спільного виконання специфічних військових завдань.

У демократичному суспільстві громадяни миряться з існуванням такої недемократичної структури як армійська, бо розуміють: для ефективності свого функціонування збройні сили потребують більшої злагодженості, ніж будь-який інший державний інститут, і тому змушені жити за більш жорсткими законами. Аби діяти ефективно, поводитися так, щоб у період військових дій не порушувалася субординація, не падала дисципліна, не погіршувались комунікації й не слабшала воля до перемоги. Для створення структури, здатної працювати у найбільш екстремальних умовах, потрібна дисципліна, яка зобов’язує людей до стійкості, незламності та безумовному виконанню наказів. Кожен військовий повинен підпорядковувати свої особисті прагнення виконанню бойового завдання або й віддати цій справі власне життя.

Основне завдання армії як державного інституту – це турбота про національну безпеку, обороноздатність держави, але воно не повинне стати основним для всього суспільства, бо є лише одним з елементів державної політики. А коли так, то керування та контроль цивільних потрібні демократичному суспільству ще й для того, аби оборонний потенціал відповідав реальним потребам суспільства.

Можна констатувати, що системи цивільного контролю в західних країнах різні; навіть там, де присутні однакові елементи (бюджетне право парламенту або посада цивільного міністра оборони), за формою вони різні. Значні розбіжності існують у сфері наданих або не наданих прав військовому як «державному громадянину в уніформі», а саме: свобода висловлювати свої думки; політична діяльність; членство в профспілках або об’єднаннях військових тощо. Такий допоміжний орган парламенту, як уповноважений по справах військових, з усіх країн-членів НАТО є тільки в Німеччині, де цей інститут себе добре зарекомендував. У Франції існує спеціальна контролююча інспекція для збройних сил – незалежна цивільно-військова структура, що формується з висококваліфікованих вищих офіцерів і службовців. Вона підпорядкована безпосередньо міністру оборони і має широкі повноваження з контролю над ЗС. В Японії цивільний контроль привертає увагу тим, що навіть академії і школи офіцерів очолюють цивільні президенти, причому це анітрохи не шкодить якості японських сил самооборони.

Отже, створюючи національну систему цивільного контролю над силовими структурами, слід мати на увазі, що просто скопіювати західну модель у цілому не можна вже тому, що єдиної західної системи цивільного контролю не існує. Хоча «Кодекс військово-політичної поведінки» ОБСЄ і цінний тим, що в ньому міститься мінімальний набір стандартів, стосовно яких усі країни-учасники зійшлися у поглядах, але розглядати його як обов’язкову концепцію з конкретними правилами з цивільного контролю не можна.

Стан збройних сил і рівень, до якого вони ще можуть бути контрольовані, можуть розглядатися тільки у взаємодії з загальною політичною й економічною обстановкою. Особливе значення має тут стан правової держави. Правова держава функціонує, коли дотримується поділу влади, Конституції. Закони обов’язкові для всіх, керівництво країни працює надійно, суперечки в державі вирішуються незалежними судами. Висловлюючись іншими словами, цивільний контроль над збройними силами не може бути краще контролю, що здійснюють парламент, уряд і суди у самій державі, суспільстві в цілому. Однак поліпшення системи цивільного контролю треба розпочинати без зволікання як частину загальної демократичної реформи суспільства.

Існує подвійний взаємозв’язок між цивільним контролем і аспектами військової реформи. Нині реформа військової системи є найважливішим завданням, що постає перед цивільним контролем. І навпаки, військова реформа – тобто реформа усієї військової системи має забезпечити значне поліпшення контрольних механізмів.