Порядок проведения инспектирования кредитных организаций

В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Федеральный закон) закреплены основные, принципиальные моменты.

В статье 73 Федерального закона сказано следующее:

"Для осуществления своих функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций (их филиалов), направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет предусмотренные настоящим Федеральным законом санкции по отношению к нарушителям.

Проверки могут осуществляться уполномоченными представителями (служащими) Банка России в порядке, установленном Советом директоров, или по поручению Совета директоров аудиторскими организациями.

Уполномоченные представители (служащие) Банка России имеют право получать и проверять отчетность и другие документы кредитных организаций (их филиалов), при необходимости снимать копии с соответствующих документов для приобщения к материалам проверки.

Порядок проведения проверок кредитных организаций (их филиалов), в том числе определение обязанностей кредитных организаций (их филиалов) по содействию в проведении проверок, определяется Советом директоров".

В таких проверках могут участвовать служащие АСВ. На этот счет есть Указание Банка России от 13 января 2005 г. N 1542-У "Об особенностях проведения проверок банков с участием служащих государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов". В нем закрепляется правило о том, что данное Указание распространяется на проверки банков, внесенных в реестр банков, формируемый в соответствии с Федеральным законом (далее - банк). Служащие АСВ участвуют в проверке банка когда Банк России проводит проверку по предложению АСВ, по вопросам, связанным со страхованием вкладов.

Обязанность организации инспекционной деятельности Банка России возложена на Главную инспекцию и инспекционные подразделения территориальных учреждений Банка России*(232).

Федеральный закон устанавливает нормы о количестве и периодичности проверок. И это было сделано в новом Федеральном законе не случайно. В 90-е годы зачастую некоторые банки вообще не проверялись Банком России, а другие банки могли проверяться по несколько раз в год. Видимо по этой причине Федеральный закон предусмотрел ограничения. Вот что говорится далее в статье 73 Федерального закона: "При осуществлении функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России не вправе проводить более одной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала), за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. При этом проверкой могут быть охвачены только пять календарных лет деятельности кредитной организации (ее филиала), предшествующие году проведения проверки". (Это требование не распространяется на тематические инспекционные проверки, проводимые в соответствии с Федеральным законом от 23.12.2003 N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации).

Там же содержится еще один запрет и приводятся два исключения. А именно: "Проведение Банком России повторной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала) за уже проверенный период разрешается по следующим основаниям:

если такая проверка проводится в связи с реорганизацией или ликвидацией кредитной организации;

по мотивированному решению Совета директоров. Такое решение Совета директоров может приниматься в порядке контроля за деятельностью территориального учреждения Банка России, проводившего проверку, либо на основании ходатайства соответствующего структурного подразделения Банка России в целях оценки финансового состояния и качества активов и пассивов кредитной организации. Для указанных целей ходатайство структурного подразделения Банка России должно содержать указания на выявленные признаки неустойчивого финансового положения кредитной организации, если эти признаки создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков) кредитной организации. Указанные признаки должны выявляться и оцениваться в соответствии с методиками, установленными нормативными актами Банка России. Повторная проверка, проводимая на основании мотивированного решения Совета директоров, осуществляется при участии представителей центрального аппарата Банка России".

Здесь надо иметь в виду, что приведенное выше ограничение не распространяется на тематические инспекционные проверки, проводимые в соответствии с Федеральным законом от 23.12.2003 N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".

Конкретно порядок проверок регламентируется Инструкцией Банка России от 25 августа 2003 г. N 105-И "О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации" (в ред. Указания Банка России РФ от 13.01.2005 N 1543-У), которая установила основные правила организации и проведения проверок кредитных организаций и их филиалов, а также обязанности кредитных организаций и их филиалов по оказанию содействия в проведении проверок.

Проверки могут быть комплексными или тематическими, региональными и межрегиональными. Все эти вопросы, в том числе и сроки проверки, регулируются Инструкцией Банка России N 108, которая в отличие от Инструкции Банка России N 105 регулирует только общие организационные вопросы инспектирования кредитных организаций. Так, в частности, в Инструкции Банка России N 108 сказано, что "проверка кредитной организации (ее филиала) проводится в срок, исчисляемый с даты начала проверки до даты завершения проверки (включительно) в соответствии с пунктом 1.7 Инструкции Банка России N 105-И и устанавливаемый должностным лицом Банка России, обладающим правом поручать проведение проверки.

Комплексная проверка кредитной организации проводится в срок до 60 рабочих дней.

Тематическая проверка кредитной организации (ее филиала) проводится в срок до 35 рабочих дней.

При необходимости срок проведения комплексной или тематической проверки может быть продлен должностным лицом Банка России, подписавшим поручение на проведение проверки, не более чем на 25 рабочих дней.

В срок проведения проверки не включается период, на который она может быть приостановлена по основаниям, предусмотренным пунктом 1.10 Инструкции Банка России N 105-И".

Специфика проведения проверок в связи с включением кредитных организаций в систему страхования вкладов отражена в другом нормативном акте. Как уже отмечалось, Банк России издал Указание от 13 января 2005 г. N 1542-У "Об особенностях проведения проверок банков с участием служащих государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов".

В Инструкции Банка России от 25 августа 2003 г. N 105-И "О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации" (в ред. Указания Банка России РФ от 13.01.2005 N 1543-У) предусмотрено, что проверки кредитных организаций (их филиалов) проводятся уполномоченными представителями (служащими) Банка России.

Они проводятся на основании документа, подтверждающего полномочия уполномоченных представителей Банка России на проведение такой проверки. Причем в поручении на проведение проверки определяется персональный состав уполномоченных представителей Банка России, образующих рабочую группу, с указанием руководителя рабочей группы и членов рабочей группы.

Поручение на проведение проверки составляется в двух экземплярах в соответствии с приложением 1 к Инструкции Банка России N 105-И.

Иногда возникает необходимость дополнить проверку, в том числе другими сотрудниками Банка России. В этих случаях оформляются Дополнения к поручению. Они тоже составляются в двух экземплярах по форме указанной в Приложении 2 к Инструкции N 105.

В отношении подписей на Поручении есть перечень должностных лиц, которые вправе их учинять. Все они перечислены в Инструкции N 105-И. Причем в отношении проверок назначенных Советом директоров Банка России или проверок зарубежных банков, повторных проверок круг должностных лиц, определенных Инструкцией N 105-И, несколько уже. (См.: Пункт 1.6 Инструкции N 105-И).

Проверка начинается с того момента, когда руководитель рабочей группы предъявляет поручение кредитной организации (ее филиалу). А завершается она после передачи акта проверки кредитной организации для ознакомления органам управления кредитной организации на основании протокола приема-передачи акта проверки или заказным почтовым отправлением. Она может быть приостановлена по таким основаниям, как угрозы жизни и здоровью руководителя и членов рабочей группы; противодействия кредитной организации (ее филиала) проведению проверки; при наличии иных оснований, препятствующих проведению проверки. Затем она может быть возобновлена (Пункт 1.10 Инструкции).

Заметим, что в 90-е годы чаще всего имели место факты различного противодействия проверкам (отказ предоставить запрашиваемые материалы, затягивание проверки). Видимо Банк России это учел по сравнению с тем порядком, который был предусмотрен в ранее действовавшей Инструкции Банка России N 34. Поэтому если раньше кредитная организация затягивала время, не предоставляя запрошенные материалы, то это могло привести к тому, что срок проверки истекал. Максимум, что мог сделать в такой ситуации руководитель рабочей группы, - составить акт о противодействии проверке. Теперь же проверку могут, на какое-то, время попросту приостановить, а затем, - продолжить.

Может быть принято решение о прекращении проверки. Принимает такое решение тот, кто ее назначил. Последствия для кредитной организации (Пункт 11.1 Инструкции N 105-И) в этом случае наступают самые неблагоприятные, если учесть формулировки оснований о нецелесообразности дальнейшей проверки. Это обнаружившиеся основания для отзыва лицензии, или введения временной администрации, либо выявленная угроза кредиторам и вкладчикам, стабильности банковской системы (последнее основание - статья 75 Федерального закона). В общем, на наш взгляд, такое прекращение даже хуже для кредитной организации, чем если бы руководитель проверки составил акт о противодействии.

В Инструкции предусмотрены достаточно широкие права руководителя и членов рабочей группы (пункт 2.5-2.8) обязанности кредитной организации по обеспечению их прав (пункт 3), которые в ряде подпунктов являются, по сути, дополнением к этим же правам.

Есть в Инструкции отсылочная норма об их ответственности, сформулированная следующим образом: "Полномочные представители Банка России несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за разглашение ими сведений, полученных в ходе проверки кредитной организации (ее филиала), повлекшее нарушение банковской, коммерческой, служебной и иной тайн". Вот и все, что касается ответственности.

В Инструкции предусмотрены алгоритмы проверки, оформления акта в случае оказания ей противодействия. Основания составления такого акта расширились по сравнению с тем, как это было предусмотрено в ранее действовавшей Инструкции Банка России N 34.

Руководитель и члены рабочей группы, заходят в кредитную организацию по удостоверениям. Проверка паспортов Инструкцией не предусмотрена.

Напомню, что служащие Банка России не являются государственными служащими.

Если же кто-то считает что есть смысл лоббировать законопроект, который бы превратил служащих Банка России в государственных служащих, то здесь ситуация такая. На мой взгляд, банкам все же лучше общаться со служащими публичного банка, чем с классическими чиновниками, которые по определению, далеки от потребностей рынка и не всегда понимают тот язык, на котором говорят банкиры.

Но вернемся к алгоритму проверки. Здесь надо иметь в виду, что результаты проверки оформляются актом, требования к которому предусмотрены в пункте 7 Инструкции Банка России N 105-И. Этот акт потом будут просматривать, и давать по нему свои заключения различные руководители подразделений Банка России.

Но есть один не бесспорный вопрос, на который надо обратить внимание юристов. Суть в том, что акт проверки - это конфиденциальный документ*(233).

В пункте 7.3 Инструкции сказано, что акт проверки относится к документам, содержащим информацию ограниченного доступа, и его содержание не может быть разглашено Банком России и кредитной организацией третьим лицам, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и нормативными актами Банка России. Так вот, что касается законодательства Российской Федерации, то это понятно. Но что касается нормативных актов Банка России, то здесь не все просто.

Письмом Банка России от 29.05.2003 N 83-Т "О возможности предоставления актов проверок кредитных организаций" разъяснено следующее. "Банк России считает возможным предоставление кредитными организациями актов инспекционных проверок Банка России учредителям (участникам), совету директоров (наблюдательному совету) и аудиторским организациям, осуществляющим аудит кредитной организации, по усмотрению кредитных организаций с учетом законодательно установленных ограничений на предоставление сведений, составляющих банковскую тайну". Как мы видим, с актом проверки могут ознакомиться не только руководители исполнительного органа кредитной организации, но и что интересно, - члены ее совета директоров, и даже ее участники. Такое решение вопроса нам представляется необоснованным. Тем более, что это могут быть участники у которых разные доли участия в кредитной организации.

В акте, как правило, содержится информация, которая составляет банковскую тайну, а статья 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", содержит исчерпывающий перечень субъектов, которые имеют право знакомиться со сведениями, составляющими банковскую тайну. Среди них не названы ни члены совета директоров, ни учредители, участники кредитной организации. Члены совета директоров кредитной организации, на наш взгляд, вправе ознакомится с актом проверки без ограничений, но только если они одновременно работают по трудовому контракту в кредитной организации. Что же касается учредителей/участников кредитной организации, то, на наш взгляд, у них такого права нет.

Вполне возможно, что ситуация, когда было бы полезно ознакомить с актом проверки не только руководителя исполнительного органа кредитной организации, но и ее членов совета директоров, может возникать. Но такие ситуации должны регулироваться банковским законом. К примеру, это могли бы быть выдержки из акта.

Инструкция предусматривает также и возможность составления промежуточного акта при наличии тех оснований, которые в ней указаны. Она регулирует также особенности отдельных видов проверок (Пункты 10-12). Например, - особенности проведения проверок зарубежных дочерних кредитных организаций, филиалов и представительств уполномоченных банков.