6. Создание современной российской банковской системы

После 1917 г. процесс построения банковской системы, основанной на частной собственности, был прерван, и в России на долгие годы утвердилось тотальное огосударствление всей экономики, если не считать короткого перерыва так называемой "новой экономической политики" (НЭП). Новая экономическая политика задумывалась как короткая передышка на пути строительства плановой экономики. Это был "шаг вперед, два шага назад". Достижением того периода является введение червонца, т.е. валюты, отчасти обеспеченной золотом. Однако период временного отступления быстро закончился и уже во второй половине 1920-х гг. в стране наступила полная монополизация всей экономики и банковского дела. Частная собственность была полностью запрещена.

До 1987 г. банковская система России состояла из трех банков: Госбанка СССР, Стройбанка СССР и Внешторгбанка СССР. Госбанк СССР, Стройбанк СССР имели свои отделения на всей территории СССР. В стране существовала система гострудсберкасс. Советский союз имел за рубежом эффективно работающую систему совзагранбанков.

Главное место в советской банковской системе отводилось Государственному банку СССР, что в общем-то и понятно. Он был эмиссионным институтом и в то же время являлся центром краткосрочного кредитования и расчетно-кассового обслуживания в народном хозяйстве. Это был орган государственного управления и одновременно - орган государственного контроля. Он осуществлял плановое руководство в денежной и финансовой системе. Поэтому такую банковскую систему следует считать банковской системой одного уровня.

Преобразования спецбанков. Реорганизация банковской системы началась в 1987 г. в связи с переходом к рынку и к новой экономике в целом. Тогда считалось, что нужно повысить роль банков в механизме кредитования и развития новой экономики. На первом этапе была создана модернизированная структура государственных банков. Этот период создания банковской системы включал: а) создание двухуровневой банковской системы (центрального эмиссионного банка и государственных специализированных банков); б) перевод специализированных банков на полный хозрасчет и самофинансирование; в) совершенствование форм и методов кредитных отношений с предприятиями различных отраслей экономики. В то время главной задачей считалось отделение эмиссионной деятельности банков от деятельности по кредитованию хозяйства. Государственный банк должен был, во-первых, координировать деятельность специализированных банков, а, во-вторых, проводить единую для всех банков государственную денежно-кредитную политику. Промышленно-строительный банк СССР (Промстройбанк СССР), Агропромышленный банк СССР (Агропромбанк СССР), Банк жилищно-коммунального хозяйства и социального развития СССР (Жилсоцбанк СССР) стали специализироваться на обслуживании определенных народнохозяйственных комплексов. Другие банки: Банк трудовых сбережений и кредитования населения (Сбербанк СССР), Банк внешнеэкономической деятельности СССР (Внешэкономбанк СССР)*(79) стали оказывать отдельные виды специализированных услуг.

Попутно заметим, что в то же время создавались филиалы этих банков, но создавались довольно своеобразно. До сих пор в банковской системе существуют понятия, давно не соответствующие нормам Гражданского кодекса РФ и Федерального закона "О банках и банковской деятельности". Мы имеем в виду понятие "отделение". Оно не предусмотрено действующим законодательством, однако существует на практике. В постановлении Совета Министров СССР от 31 марта 1989 г. N 280 "О переводе государственных специализированных банков СССР на полный хозяйственный расчет и самофинансирование" сказано: "Установить, что основным хозрасчетным звеном в системе Промстройбанка СССР, Агропромбанка СССР, Жилсоцбанка СССР и Сберегательного банка СССР является отделение или другое учреждение этих банков, осуществляющее непосредственное кредитное и расчетное обслуживание предприятий, организаций, кооперативов и населения. Внешэкономбанк СССР действует на принципах полного хозяйственного расчета и самофинансирования в целом". С тех пор это понятие продолжает применяться, хотя в ст. 2 и других статьях Федерального закона "О банках и банковской деятельности", где называются основные элементы банковской системы, оно не значится. Нет этого понятия и в Гражданском кодексе РФ, который в качестве обособленных подразделений предусматривает только филиалы и представительства коммерческой организации. К рассмотрению этого вопроса мы вернемся, когда речь пойдет о структуре банковской системы и Банка России.

Проблема улучшения банковской системы появилась одновременно с возникновением первой волны кредитных организаций. Доктор экономических наук, директор Департамента исследований и информации Банка России С. Медведков отмечал, что "...банковская система не смогла предотвратить сползание экономики в глубокий кризис. Она оказалась неготовой оперативно "гасить" кризисные очаги в системе расчетов и платежей, эффективно мобилизовать и распределять кредитные ресурсы, обеспечивая тем самым экономический рост на неинфляционной основе, развитие инструментов и институтов, типичных для рыночного хозяйства". По его мнению, "более... управляемый ход реформ в банковско-финансовом секторе позволил бы и всей экономике менее болезненно преодолевать переходный период"*(80). С. Медведков сформулировал несколько задач по улучшению банковской системы, решение которых должно было содействовать реформированию экономики в целом. Во-первых, она была призвана обеспечивать экономически оправданное распределение финансовых ресурсов, стимулировать конкурентные отношения, приватизацию, перестройку системы ценообразования и ценовых пропорций. Во-вторых, банковский сектор должен был удерживать в достаточно стабильном состоянии денежно-кредитную систему и, в частности, препятствовать бесконтрольному наращиванию дефицита госбюджета и раскручиванию гиперинфляционных процессов. Одно из необходимых (хотя и не всегда достаточных) условий для этого - независимость Центрального банка во взаимоотношениях с правительством. В-третьих, банки должны создавать условия для "открытия" экономики, обеспечения обслуживания международного движения товаров, прямых портфельных инвестиций, рабочей силы, содействия переходу к конвертируемости национальной валюты. В-четвертых, банкирство должно заставить клиентуру (население, предприятия, государство) учиться считать деньги, а в конечном счете развивать экономическое мышление, предприимчивость, учиться хозяйственной жизни". К сожалению, эти задачи не были решены.

Процесс становления банковской системы происходил спонтанно. В июле 1987 г. жестко централизованная банковская система СССР (Госбанк, Стройбанк, Внешторгбанк) была несколько реорганизована и пополнилась пятью специализированными банками (Внешэкономбанк, Промстройбанк, Агропромбанк, Жилсоцбанк, Сбербанк). Тем самым происходило дозированное внедрение рыночных элементов в социалистическую экономику*(81). Однако государственная монополия в банковской системе сохранялась. Поэтому о начале реформ в банковской системе можно говорить лишь с принятием в декабре 1990 г. законов СССР "О Государственном банке СССР" и "О банках и банковской деятельности". Новая правовая система предусматривала экономическую самостоятельность банков, которые уже не отвечали по обязательствам государства. Госбанк СССР и Центральные банки республик были выведены из подчинения соответственно союзного и республиканского правительств и стали подотчетны Верховным Советам. Банковская система претерпела серьезную ломку в связи с распадом Союза и поэтому функционирование в "рублевой зоне" наряду с российским еще 14 центральных банков новых суверенных государств резко снизило эффективность денежно-кредитного регулирования, осложнило отлаживание связей между центральным банком и кредитными организациями, с одной стороны, и между кредитными организациями - с другой*(82).

Если в августе 1990 г. в России действовали 3 специализированных и 202 коммерческих банка, то к октябрю 1992 г. число коммерческих банков превышало 1600, а число их филиалов приближалось к 2800. При этом на долю 70% (общего числа) коммерческих банков приходится только 17% суммарной величины объявленного уставного фонда. Мелкие банки при нормальной организации своей деятельности могли бы эффективно обслуживать нарождающийся мелкий бизнес. Проблема была в другом: большинство мелких и даже средних банковских учреждений не в состоянии были выполнять функции коммерческого банка. Лишь 30-40 наиболее крупных банков могли бы работать на уровне, близком или соответствующем общепринятым в мировой практике стандартам. Уже в тот период была "...неоправданно тесная привязка банковского к промышленному капиталу. Около 4/5 уставных фондов действующих коммерческих банков сформировано на средства госпредприятий"*(83).

Как отмечается в специальной литературе того периода, еще в момент формирования однобокость "нижнего этажа" банковской системы проявлялась в том, что крайне медленно создавалась специализация финансовых институтов, отсутствовал "естественный отбор" через конкуренцию между ними, малозаметной была демонополизация сберегательного дела. Само понятие "коммерческий банк" было девальвировано, поскольку многие организации, носящие такое название, фактически не наладили на приемлемом уровне ссудодепозитные и платежные операции, игнорировали такие нормы банковского дела, как доверие, знание клиентов. Эти наблюдения и предложения ученых об улучшении лицензирования банков, о совершенствовании банковского надзора так и не были приняты во внимание, хотя в то время многое можно было еще поправить.

С юридической точки зрения, процесс преобразования спецбанков в коммерческие банки происходил своеобразно. Для убедительности процитируем некоторые документы. Так, в постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР от 16 августа 1990 г. N 146 "О мерах по выполнению постановления Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1990 года "О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики"" было сказано, что "Президиум Верховного Совета РСФСР постановляет:

...2. Передать по состоянию на 1 июля 1990 г. на баланс и в оперативное управление Государственного банка РСФСР и его управлений на местах объявленное собственностью РСФСР имущество, а также активы и пассивы российских республиканских специализированных банков и подведомственных им учреждений, предприятий, организаций, учреждений Внешэкономбанка СССР, республиканского управления инкассации с подведомственной ему сетью учреждений и организаций, вычислительных центров Госбанка СССР и специализированных банков СССР на территории РСФСР, включая филиал ГВЦ в г. Москве.

3. Государственному банку РСФСР создать ликвидационные комиссии бывших правлений российских республиканских банков Промстройбанка СССР, Жилсоцбанка СССР и Агропромбанка СССР, а также осуществить другие организационные меры, связанные с упразднением аппарата подведомственных им управлений и учреждений в автономных республиках, краях, областях, городах Москве и Ленинграде. Создать на базе упраздняемых учреждений специализированных банков акционерные коммерческие банки, учреждения Внешэкономбанка РСФСР, а также необходимую для их обслуживания сеть учреждений Государственного банка РСФСР. Государственному банку РСФСР утвердить смету расходов на содержание ликвидационных комиссий и осуществление других организационных мероприятий.

4. Считать недействительными все нормативные акты, противоречащие Постановлению Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1990 г. "О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики".

5. Предоставить Государственному банку РСФСР право утверждать необходимую ему для выполнения поставленных задач структуру центрального аппарата, смету доходов и расходов, фонд оплаты труда и другие фонды производственного и социального развития, а также порядок решения этих вопросов в учреждениях и организациях Государственного банка РСФСР"*(84).

В постановлении Президиума Верховного совета РФ от 16 марта 1992 г. N 2524-1 "О лимите внешнего долга Российской Федерации и некоторых вопросах банковского обслуживания внешнеэкономической деятельности" на Внешторгбанк была возложена функция агента Российской Федерации по обеспечению банковского обслуживания внешнеторговых операций Российской Федерации, а также предписывалось Центральному банку Российской Федерации в месячный срок зарегистрировать устав Внешэкономбанка СССР с учетом специфики операций Внешэкономбанка СССР как агента по обеспечению банковского обслуживания централизованных внешнеэкономических операций Российской Федерации, а также банка, уполномоченного государствами СНГ осуществлять обслуживание внешнего долга бывшего СССР*(85).

Поскольку после распада СССР возникла проблема с разделом собственности между странами СНГ и их общей ответственности за то, как работают зарубежные банки с участием капитала бывшего СССР, было принято Постановление Президиума Верховного Совета РФ от 10 февраля 1992 г. N 2326-1 "О мерах по стабилизации финансового положения зарубежных банков с участием капитала бывшего Союза ССР", в котором говорилось: "учитывая значение стабилизации финансового положения сети зарубежных банков с участием капитала бывшего Союза ССР, включая отделения Внешэкономбанка СССР за границей, для сохранения иностранных активов Российской Федерации Президиум Верховного Совета Российской Федерации постановляет:

1. Правительству Российской Федерации и Центральному банку Российской Федерации обратиться к компетентным органам стран, ранее входивших в состав бывшего Союза ССР, с предложением принять участие в мобилизации денежных средств в свободно конвертируемой валюте, необходимых для стабилизации финансового положения этих банков.

2. Центральному банку Российской Федерации: пересмотреть состав акционеров зарубежных банков имея в виду приведение состава акционеров в соответствие с изменившимися условиями; разрешить впредь до решения государствами-правопреемниками бывшего Союза ССР вопроса об их участии в стабилизации финансового положения зарубежных банков принять на свой баланс акции этих банков, ранее принадлежавшие ликвидированным организациям, а также организациям, находящимся в стадии ликвидации и реорганизации; осуществлять оперативное управление деятельностью зарубежных банков с участием капитала бывшего СССР и принимать решения об их сохранении, поддержке, реорганизации или ликвидации"*(86).

Этот процесс создания российских кредитных организаций в некоторых аспектах схож с тем, который происходил в пореформенный период XIX в. Как уже говорилось, современники реформы XIX в. отмечали некоторую искусственность в образовании банков. Аналогичную тенденцию мы наблюдали в период создания современных банков с той лишь разницей, что они учреждались в условиях быстротечного перехода от огосударствленной экономики к экономике, построенной на основе различных форм собственности. Поэтому такая искусственность была намного больше, как и энтузиазм тех, кто создавал банки без поддержки уходящего государства. Отсюда банков создавалось много и в кратчайшие сроки.

Госбанк СССР. После революции одно время действовал Народный банк РСФСР, но недолго. Переход от НЭПа к огосударствлению всей экономики стал причиной появления Госбанка СССР. Он, как институт плановой экономики, по сути, мало чем отличался от министерства и имел статус органа государственного управления. В стране была также создана система государственных трудовых сберкасс.

Центральный банк РСФСР и "коммерциализация" государственных банков. В конце 80-х и начале 90-х гг., когда в СССР начались ломка всего образа жизни и переход к рыночной экономике, было проведено акционирование нескольких крупных государственных банков. Так называемые спецбанки были акционированы Центральным банком РСФСР по решению Верховного Совета РСФСР.

За рубежом действовали советские заграничные банки. Поэтому все они стали центробанковскими.

Банк России сам так описывает эту ситуацию (см. официальный сайт Банка России): "В течение 1991-1992 гг. под руководством Банка России в стране на основе коммерциализации филиалов спецбанков была создана широкая сеть коммерческих банков". Но что означает "коммерциализация" спецбанков, которые были ничем иным как государственными банками, Банк России умалчивает. Однако главное, что эта коммерциализация происходила, как пишет Банк России, под его руководством. Видимо, поэтому он стал участвовать в капиталах названных банков. Но не только он, а и другие субъекты. Значит, уже изначально, в момент формирования банковской системы, не учитывался принцип конкуренции. Таким образом создавались предпосылки для того состояния, в котором эта система находится и по сей день.

Итак, из сказанного можно сделать несколько выводов:

Во-первых, в 1987 г. в России вновь создаются коммерческие банки. Однако в новых исторических условиях данный процесс происходит совершенно иначе, чем это имело место в XVIII-XIX вв. Коммерческие банки теперь образуются в условиях переходной экономики, которая не имеет аналогов в мировой истории. Это переход от полностью огосударствленной экономики к экономике различных форм собственности.

Во-вторых, банковская система создается искусственно, главным образом за счет бывших подразделений Госбанка СССР - спецбанков, которые преобразуются (провозглашаются) в акционерные банки. Иными словами, процесс создания коммерческих банков идет не "снизу", а "сверху". Поэтому неизбежными становятся монополизм банковской системы и слабое развитие конкуренции, стремление наращивать капитал за счет своеобразного иждивения у государства или спекуляций на курсе валют.

В-третьих, две вышеназванные причины обусловливают третью: отсутствие нормальной конкуренции - главное препятствие на пути притока банковского капитала в промышленность и сельское хозяйство. В результате получается, что не банковская система обслуживает экономику, а наоборот, экономика обслуживает банковскую систему.