§ 6. Территориальные учреждения Банка России Правовой статус территориального учреждения Банка России

Функции Банка России реализуются через функции его департаментов, а также территориальных учреждений. Банк России осуществляет свои функции главным образом через свои многочисленные подразделения, расположенные на всей территории России.

Правовой статус территориального учреждения Банка России и его полномочия в общем плане регулируются Федеральным законом. Вместе с тем многие вопросы его организации и деятельности закреплены в Положении о территориальном учреждении Банка России, которое официально не опубликовано, но на него есть ссылка в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

В ст. 1 Положения - "Правовой статус территориального учреждения" говорится, что территориальное учреждение - это обособленное подразделение Банка России, которое выполняет его функции. Статья 4 Положения называется "Правовое положение территориального учреждения". Различие между понятиями "правовой статус" и "правовое положение" не ясно. В теории права они различаются*(223). Правовой статус территориальных учреждений - это права и обязанности, которые принадлежат каждому из них. Правовой статус у всех одинаков. Правовое положение различно и зависит от того, в какие правоотношения вступает территориальное учреждение. С этих позиций правовое положение территориальных учреждений Банка России на сегодняшний день очень разнится. Поэтому их нужно укрупнить, объединив в несколько главных управлений. Это ускорит выравнивание "перекосов" в финансовом обеспечении территорий России.

Территориальное учреждение не является юридическим лицом (ст. 4 Положения). Отсюда можно сделать вывод, что территориальное учреждение является филиалом Банка России.

Организация и деятельность территориального учреждения Банка России регулируются нормами различных отраслей права. При этом Банк России как регулятор денежных отношений и как орган банковского надзора действует в рамках банковского права. Но как участник гражданско-правовых отношений он является субъектом гражданского права. Поэтому территориальное учреждение выступает, с одной стороны, носителем властных полномочий по отношению к кредитным организациям, которые заключили с ним договор корреспондентского счета; с другой - обычным субъектом гражданско-правовых отношений. Поскольку территориальное учреждение не является юридическим лицом, оно обладает только теми полномочиями, которые указаны в выданной ему доверенности от имени Банка России.

И все же вопрос о том, является ли филиалом Банка России его территориальное учреждение только на первый взгляд может показаться простым. В ранее действовавшем Типовом положении о территориальном Главном Управлении Центрального Банка РСФСР (Банка России), утвержденном решением Совета директоров Центрального Банка РСФСР от 6 декабря 1991 г. N 33, было сказано, что оно является филиалом Банка России. В новом Положении о территориальном учреждении Банка России отсутствует термин "филиал". Возможно, это объясняется тем, что не все территориальные учреждения обладают полным набором признаков филиала. Как известно, по гражданскому праву филиалом считается обособленное подразделение, расположенное вне места нахождения юридического лица. Но местом нахождения Банка России является г. Москва. Поэтому, если все территориальные учреждения - филиалы, то Главное управление Банка России по г. Москве, строго говоря, филиалом не является. Соответственно не относятся к филиалам и Отделения ГУ Банка России по г. Москве. Они тоже расположены в месте нахождения Банка России - в г. Москве.

Полномочия территориальных учреждений Банка России. Территориальные учреждения Банка России, не имея статуса юридического лица, не вправе принимать решения, носящие нормативный характер, а также выдавать гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства без разрешения Совета директоров (ч. 1 ст. 84 Федерального закона). В данной статье сказано о "решениях нормативного характера" (курсив мой. - А.Б.)", а не о нормативных актах. Этот акцент усиливает категоричность указанного запрета. Однако на практике по-прежнему издаются нормативные акты под видом распоряжений.

По закону территориальное учреждение не может самостоятельно изменять свою собственную структуру, поскольку последняя определяется Советом директоров. В соответствии с ч. 1 ст. 84 Федерального закона "задачи и функции территориальных учреждений Банка России определяются Положением о территориальных учреждениях Банка России, утверждаемым Советом директоров". Как мы видим, здесь ничего не говорится об организационной структуре территориального учреждения. И это логично, если учесть, что согласно пп. 4 и 10 Федерального закона только Совет директоров Банка России имеет право определять структуру Банка России и утверждать его внутреннюю структуру. Тем самым подчеркивается, что вопрос о структуре территориального учреждения должен решаться каждый раз отдельно Советом директоров Банка России. Однако в самом Положении о территориальном учреждении эти требования Федерального закона сформулированы не столь категорично: структура территориального учреждения утверждается приказом Банка России (ст. 8).

В Федеральном законе было бы целесообразно предусмотреть, что не только структура, но и состав всех подразделений территориального учреждения, а также положения о каждом из них утверждаются решением Совета директоров Банка России и не могут быть изменены руководством территориального учреждения. Это необходимо для укрепления законности в деятельности Банка России и повышения к нему доверия со стороны кредитных организаций. Частые реорганизации в территориальных учреждениях отрицательно сказываются на деятельности тех кредитных организаций, которые там обслуживаются. Стабильность в банковской системе предполагает стабильность структуры учреждений Банка России. Федеральный закон предусматривает единство этой структуры. Если эта структура постоянно или часто меняется, то тем самым нарушается стабильность правовых связей между Банком России и его клиентами, не говоря уже о расходах.

В Положении о территориальных учреждениях Банка России конкретизируются, его цели и функции применительно к действию его подразделений на территории субъекта Федерации. Цели Банка России здесь почему-то названы его задачами (поддержание покупательной способности рубля, укрепление и развитие банковской системы, создание эффективной системы расчетов).

Властные полномочия не следует путать с правами Банка России (в данном случае - с правами Главного управления), которые приобретаются им в конкретном гражданско-правовом отношении. В одном случае между Банком России и другими кредитными организациями возникают административно-правовые отношения, а в другом - гражданско-правовые. Юридическим фактом, с которым закон связывает возникновение административно-правового отношения, является факт регистрации коммерческой кредитной организации и ее нахождение на территории, подпадающей под юрисдикцию Главного управления. Юридическим фактом, с которым закон связывает возникновение гражданско-правового отношения, является договор корреспондентского счета.

В ст. 73 Федерального закона предусматривается, что для осуществления своих функций в области банковского надзора и регулирования Банк России проводит проверки кредитных организаций и их филиалов, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет предусмотренные настоящим Законом (ст. 74) санкции по отношению к нарушителям.

Кроме того, в ст. 75 Закона сказано, что "Банк России осуществляет анализ деятельности кредитных организаций (банковских групп) в целях выявления ситуаций, угрожающих законным интересам их вкладчиков и кредиторов, стабильности банковской системы Российской Федерации.

В случае возникновения таких ситуаций Банк России вправе принимать меры, предусмотренные статьей 74 настоящего Федерального закона, а также по решению Совета директоров осуществлять мероприятия по финансовому оздоровлению кредитных организаций".

Конечно, выявление ситуаций, угрожающих интересам вкладчиков, возможно только в случае, когда территориальное учреждение Банка России изучает системообразующие связи между банками в регионе, подпадающем под его юрисдикцию.

В ст. 14 "Полномочия по регулированию, надзору и осуществлению проверок деятельности кредитных организаций" Положения "О территориальных учреждениях Банка России" от 29 июля 1998 г. N 46-П среди многочисленных полномочий нет указания на необходимость проверки соблюдения кредитными организациями федеральных законов. Более того, в этом нормативном акте ничего не сказано о полномочиях по проверке территориальным учреждением соблюдения федеральных законов. Здесь нет не только конкретизации задач надзора, сформулированных в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", но даже упоминания о них. Между тем Положение является конкретизирующим деятельность Банка России. Получается, что проверка юридических вопросов как бы не присуща организации и деятельности Банка России. Здесь отчетливо видна тенденция уйти от надзора за соблюдением законности и сосредоточиться главным образом на проверке соблюдения бухгалтерского учета в кредитных организациях, чего с точки зрения обеспечения публичных интересов явно недостаточно. На наш взгляд, для осуществления эффективного банковского надзора необходимо создать специальный правительственный орган, проверяющий не только финансовое положение в кредитной организации, но и состояние всей банковской системы в целом, и прежде всего - соблюдение законности.