- •Банк России: правовой статус и компетенция Предисловие
- •Глава I. Центральный банк и денежная система § 1. Происхождение и сущность центрального банка
- •1. Происхождение центрального банка
- •2. Сущность центрального банка
- •§ 2. Денежно-кредитная и финансовая системы
- •1. Денежная система
- •Место Банка России в денежно-кредитной и финансовой системах
- •2. Сущность, форма и функции денег
- •3. Информационная функция денег
- •4. Системная функция денег и управление их стоимостью
- •5. Золото и его роль в денежной системе государства
- •6. Кредитная система
- •7. Финансовая система и роль в ней центрального банка
- •Глава II. Переходная экономика и роль центрального банка в становлении российской банковской системы § 1. Переходная экономика и становление российской банковской системы
- •1. Переходная экономика в России и роль центрального банка в государственном регулировании денежно-кредитных отношений
- •Центральный банк и переходная экономика в России
- •Центральный банк и регулирование экономики государством
- •2. Специфика новой экономики
- •3. Значение исторического опыта становления банковской системы в России XVIII - начала XIX в.
- •Рост вкладов (руб.) в пореформенный период в XIX в.*(67)
- •4. Государственный банк в пореформенный период в XIX - начале XX
- •5. Государственный банк в советский период
- •6. Создание современной российской банковской системы
- •7. Динамика развития кредитных организаций, банковские кризисы и преодоление их последствий
- •Преодоление последствий кризисов 90-х годов
- •8. Проблемы совершенствования банковской системы
- •§ 2. Возникновение Центрального банка Российской Федерации (Банка России) и его последующая роль в банковской системе
- •1. Возникновение Банка России
- •2. Дискуссия о правовом статусе Банка России
- •3. Организационно-правовая форма Банка России и проблема ее совершенствования
- •Необходимость преобразования Банка России
- •4. Цели Банка России и гражданское общество
- •5. Участие Банка России в капиталах некоторых банков: возможный вариант совмещения этого участия с банковским надзором
- •Участие Банка России в капиталах кредитных организаций(ст. 7 Федерального закона "о Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)")
- •Глава III. Правовой статус Банка России § 1. Правовой статус Банка России: значение и сущность
- •1. Правовой статус центрального банка в некоторых государствах
- •2. Понятие и содержание правового статуса Банка России
- •1). Понятие и сущность правового статуса Банка России
- •2). Полномочия Банка России
- •3. Конституционные основы правового статуса Банка России
- •4. Экономическая основа правового статуса Банка России. Отмена Устава Банка России
- •5. Прибыль Банка России и его взаимоотношения с налоговыми органами Прибыль Банка России
- •Взаимоотношения Банка России с налоговыми органами
- •Дискуссии о прибыли Банка России
- •§ 2. Независимость и ответственность Банка России
- •1. Значение независимости Банка России
- •2. Место Центрального банка в системе разделения властей
- •3. Степень независимости центрального банка от государства
- •4. Банк России и независимость кредитных организаций
- •5. Центральный банк и российское общество
- •6. Принципы взаимоотношений Банка России с кредитными организациями
- •7. Ответственность Банка России как юридического лица
- •§ 3. Функции Банка России и функции его подразделений
- •§ 4. Органы управления Банком России: порядок назначения, правовое положение и функции. Национальный банковский совет
- •1. Совет директоров Банка России
- •Полномочия Совета директоров Банка России
- •2. Ограничения для членов Совета директоров Банка России
- •3. Процедура принятия решений
- •4. Правовой статус председателя Банка России
- •5. Национальный банковский совет
- •Термин "национальный"
- •Правовой статус Национального банковского совета
- •Структура, порядок формирования и деятельности Национального банковского совета
- •Полномочия Национального банковского совета
- •Проблема совершенствования Национального банковского совета
- •Система сдержек и противовесов
- •§ 5. Нормативные акты Банка России
- •1. Федеральный закон "о Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" о правомочиях Банка России по изданию нормативных актов Понятие нормативных актов Банка России в связи с его компетенцией
- •Виды нормативных актов Банка России в связи с его компетенцией
- •Федеральный закон о видах нормативных актов, Банка России, их подготовке и вступлении в юридическую силу
- •Значение нормативных актов Банка России
- •2. Банковское право и нормативные акты Банка России
- •3. Виды нормативно-правовых актов, принимаемых Банком России
- •4. Специфика компетенции Банка России в области издания нормативных актов валютного права
- •Виды нормативных актов Банка России(Положение Банка России n 519 от 15 сентября 1997 г.)
- •5. Требования к форме и содержанию нормативных актов Банка России
- •6. Толкование нормативных актов банковского права
- •7. Систематизация и кодификация нормативных актов банковского права
- •§ 6. Взаимоотношения Банка России с органами государственной власти и органами местного самоуправления
- •§ 7. Счетная палата Российской Федерации и деятельность Банка России
- •§ 8. Служащие Банка России
- •Глава IV. Система и внутренняя структура Банка России § 1. Понятие системы и внутренней структуры Банка России
- •§ 2. Сущность и принципы организации центрального банка
- •§ 3. Принципы организации Банка России
- •§ 5. Департаменты и другие подразделения центрального аппарата Банка России, их задачи и функции
- •Департаменты и службы Банка России (по состоянию на 2000 г.)
- •§ 6. Территориальные учреждения Банка России Правовой статус территориального учреждения Банка России
- •§ 7. Подразделения территориального учреждения Банка России
- •Структура территориального учреждения Центрального банка(по состоянию на 2000 г.)
- •§ 8. Проблемы совершенствования организационной структуры территориального учреждения Банка России
- •Глава V. Банковское регулирование и банковский надзор § 1. Пруденциальное регулирование
- •Понятие пруденциального регулирования
- •§ 2. Понятие и сущность банковского надзора
- •§ 3. Цели, объекты, функции и подразделения банковского надзора
- •Банковский надзор
- •§ 4. Инспектирование кредитных организаций
- •Инспектирование кредитных организаций
- •Цели Банка России и цели инспектирования кредитных организаций
- •Нормативные акты Банка России о целях инспектирования кредитных организаций
- •Порядок проведения инспектирования кредитных организаций
- •Инспектирование кредитных организаций и права банковских клиентов
§ 3. Функции Банка России и функции его подразделений
В функциях центрального банка проявляется его сущность как учреждения, которое проводит определенную денежно-кредитную политику, валютное регулирование и пруденциальный надзор. Ранее отмечалось, что сущность любого центрального банка обусловлена, в конечном счете, двумя причинами - необходимостью регулировать денежную систему, с одной стороны, и финансовую - с другой. Учитывая сказанное о правовом статусе центрального банка, сделаем вывод, что в известном смысле функции центрального банка производим не только от экономических потребностей регулирования денежной системы, но и от сущности и функций государства, поскольку центральный банк занимает определенное место в системе разделения властей. Он обладает той степенью независимости, которая ему предоставлена государством и закреплена в законах.
Функции центрального банка - основные направления его деятельности в сфере регулирования денежно-кредитной и финансовой систем, а также банковской деятельности. При этом банковское регулирование детерминировано спецификой его объектов. Такими объектами являются денежно-кредитная, финансовая система и банковская деятельность.
Все функции по степени их конкретизации можно разделить на общие и конкретные. К общим относятся функции, так или иначе проявляемые в любой деятельности центрального банка. Это функции банковского регулирования и банковского надзора. Поскольку они являются общими, то их можно рассматривать не только как основные направления, но и как виды деятельности центрального банка.
Функции реализуются с помощью определенных законами методов и форм банковской деятельности, к которым относятся: а) правотворческая, б) организационная, в) исполнительная, г) правоприменительная и д) правоохранительная.
Правотворческая форма осуществления функций выражается в издании банковских норм; организационная - в различных мероприятиях по управлению процессами регулирования и банковского надзора; исполнительная -в непосредственной деятельности служащих центрального банка (выполнении ими своих функциональных обязанностей).
Возможность и эффективность банковского регулирования во многом предопределены особенностям общественных отношений. Регулировать можно конкретные волевые общественные отношения, возникающие, например, в связи с принятием решения об эмиссии, о заключении договора между центральным банком и коммерческим банком о ломбардном кредите. Но есть и такие объективно складывающиеся общественные отношения, которые не зависят или только отчасти зависят от регулирования со стороны центрального банка. Например, если денежная база в определенной мере зависит от усилий центрального банка, то этого нельзя сказать в отношении всей денежной массы, рост которой зависит от множества факторов, большая часть которых может только прогнозироваться. В этих случаях речь может идти только о косвенном, а не о прямом регулировании денежной массы в обращении.
Существует сфера независимых экономических (базисных) отношений, развитие которых только в долгосрочной перспективе зависит от деятельности центрального банка. Это все те общественные отношения, которые в совокупности представляют собой реальный сектор экономики. Причем ошибочными решениями его можно быстро разрушить, но даже самыми правильными и наиболее целесообразными средствами денежно-кредитной политики его можно только постепенно и настойчиво создавать (инвестиции в экономику, долгосрочные кредиты, высокий уровень доверия к банкам со стороны вкладчиков и различных клиентов и т.п.). Мгновенных результатов здесь, как правило, не бывает. Прямое и даже косвенное регулирование не эффективно. В таких случаях речь должна идти не о регулировании, а о воздействии на эти общественные отношения со стороны центрального банка. Результат такого воздействия зависит не только от усилий центрального банка, но и от эффективности экономической деятельности в целом.
Таким образом, следует различать, с одной стороны, прямое и косвенное регулирование, а с другой - регулирование и воздействие на денежно-кредитную, финансовую и банковскую системы со стороны центрального банка. Такая классификация функций имеет не только теоретическое, но и практическое значение. В практическом плане это означает, что в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" можно было бы закрепить не только ближайшие, но и перспективные цели Банка России. Последними являются улучшение экономических показателей в промышленности и в сельском хозяйстве, благосостояние страны в целом. Главным показателем в работе Банка России должен быть рост ВВП.
В специальной литературе высказываются различные мнения по проблеме понятия и видов банковского регулирования. Так, Н.Ю. Ерпылева пишет, что "банковское регулирование - это система специфических правил поведения нормативного характера, сформулированных государственными органами (например, парламентом в виде законов), иными властными структурами (например, Центральным банком в виде инструкций), а также негосударственными саморегулируемыми организациями (например, Ассоциацией банков в виде Кодекса банковской практики), которые имеют своей целью ограничение банковской активности и главным образом банковских операций"*(201). В этом определении акцентируется внимание на нормах, что на наш взгляд, недостаточно. Нормы - только начальный элемент в системе и механизме регулирования банковских отношений. Следующий элемент - реализация этих норм. Может получиться, что все необходимые нормы есть, но они не применяются или применяются недостаточно. Например, издания законов, регламентирующих банковскую деятельность, недостаточно. Нужна законность - точное соблюдение законов. В противном случае нет оснований для утверждения о том, что банковская деятельность регулируется центральным банком. То же можно сказать и о финансовых нормативах, установленных центральным банком, с помощью которых регулируются достаточность капитала, надежность, ликвидность и платежеспособность кредитных организаций. Если эти нормативы установлены, но не выполняются, то тем самым создается угроза для законных интересов акционеров и вкладчиков и ни о каком регулировании речь не идет. Вот почему мы полагаем, что банковское регулирование включает банковские нормы и практику их применения. С этой точки зрения можно говорить об уровне законности в банковской деятельности, о степени надежности кредитных организаций, о соблюдении установленных для них нормативов.
Существуют два вида банковского регулирования: валютное и пруденциальное. Задача валютного регулирования - проведение разумной денежно-кредитной политики в условиях рыночной экономики. Оно является инструментом достижения макроэкономических целей государства. Задача пруденциального регулирования - обеспечение стабильности и надежности банков, защита интересов акционеров и вкладчиков. По мнению Н.Ю. Ерпылевой, пруденциальное регулирование имеет две цели: 1) защиту вкладчиков как потребителей банковских услуг от риска краха каждого конкретного банка; 2) защиту банковской системы в целом от рисков возможной "цепной реакции" кризисов ряда банков*(202). В соответствии с этими целями различаются три функции регулирования: превентивная (деятельность по минимизации рисков в работе банков); защитная (защита интересов вкладчиков в случае конкретного банка); обеспечительная, призванная обеспечить финансовую поддержку конкретного банка, если он находится в кризисном состоянии. Центральный банк в этой ситуации выступает в роли кредитора последней инстанции*(203). С этим можно согласится, но с некоторыми оговорками.
Во-первых, вкладчики не являются потребителями услуг. Потребление услуг возможно в том случае, если услуга полностью потребляется, а не используется для создания прибавочной стоимости. В этом смысле, на наш взгляд, законодательство не позволяет провести грань между рантье и потребителем. На сегодняшний день закон не создает возможности рассматривать вкладчика как потребителя.
Во-вторых, защитная функция имеет более широкое значение. Она включает защиту только тех интересов вкладчиков, которые являются публичными интересами. Причем должны быть защищены все публичные интересы в сфере банковской деятельности.
В-третьих, обеспечительная функция одновременно может быть валютной, когда Банк России выдает стабилизационные кредиты для поддержания проблемного банка.
Реализация полномочий и функций Банка России обеспечивается его подразделениями. При этом, естественно, между функциями Банка России в целом и функциями его подразделений должна быть четкая взаимосвязь. Если функции подразделений определены неверно, то это влечет негативные последствия. Во-первых, создаются "надуманные" подразделения, структура которых может оказаться перегруженной отделами, секторами и другими искусственными образованиями, не имеющими никакой полезной нагрузки. Во-вторых, неизбежно появляются так называемые дисфункции. Это функции, но со знаком минус. В дальнейшем мы вернемся к данной проблеме.
Если рассматривать эту проблему с позиций практики, то логика функций такова. В функциях подразделений Банка России должны проявляться функции Банка России в целом. В философском аспекте такая связь между конкретными функциями Банка России и функциями его подразделений выражается как общее и особенное.
Для определенного подразделения Банка России всегда будет доминирующей какая-то одна из функций Банка России. Например, в соответствии с функцией валютного контроля в Банке России созданы соответствующие валютные департаменты, управления и отделы. Эта функция для них является главной. Но это не означает, что другие функции не имеют никакого отношения к этим подразделениям. Функции, которые являются доминирующими для других департаментов, управлений и отделов, здесь выступают в роли дополнительных.