§ 2. Сущность и принципы организации центрального банка

Структура Банка России имеет специфику. Вместе с тем ей присуще многое из того, что является общим для центрального банка любой страны.

Принципы организации центрального банка, в конечном счете, всегда определяются характером общественного и государственного устройства. В структуре центрального банка непосредственно проявляется его сущность: регулирование денежных потоков с учетом определенных социально-экономических интересов. Соответственно этому структура центрального банка может классифицироваться по различным основаниям, но главные среди них - государство и экономика.

В демократических государствах центральные банки обеспечивают и защищают публичные интересы функционирования денежно-кредитной системы. В принципе, они достаточно независимы, открыты и прозрачны в пределах, очерченных законом. Разумная закрытость функционирования структурных подразделений центрального банка (как и любого другого банка) в демократическом обществе обусловлена интересами защиты денежно-кредитной системы от преступных посягательств.

В тоталитарных государствах центральные банки в значительной мере подчинены правящему режиму. Их внутренняя структура не обладает тем свойством, которое банкиры обозначили термином "прозрачность". Чаще всего приоритет отдается обеспечению материальных интересов правящего режима, хотя формально может декларироваться все, что угодно. Принципы организации центрального банка и его внутренняя структура регулируются не законом, а ведомственными актами. Как правило, такие центральные банки - исключительно закрытые структуры, причем формальным предлогом чрезмерной закрытости могут быть ссылки на "высшие интересы народа" или на необходимость усиленной борьбы с преступностью.

В реальной жизни возможны различные варианты тех или иных состояний. Здесь многое зависит от структурированности общество, наличия достаточной социальной базы для демократизма, соблюдения законодательства, от господствующего менталитета, от прочности демократических традиций формирования и функционирования властей.

В обществе с переходной экономикой могут встречаться различные сочетания элементов новой и старой структуры управления экономикой. Существенным моментом нормального становления банковской системы является ее независимость, способность противостоять бюрократическим методам управления капиталом. В определенной мере гарантом такой независимости являются независимость управляющей подсистемы - центрального банка, а также правильность построения его организационной структуры.

Под правильностью организационной структуры в данном случае понимается ее адекватность потребностям экономического развития и благосостояния общества. Структура центрального банка может быть более или менее приспособленной для развития банковской системы. Главное здесь состоит в том, чтобы регулирующая система была максимально приближена к регулируемому объекту.

§ 3. Принципы организации Банка России

Денежно-кредитная система - основа и экономики, и государства как целостного явления. Единство такой системы закономерно и предполагает централизацию в регулировании денежных потоков. Централизация Банка России, в конечном счете, обусловлена тем, что денежная система реализует функцию денег как меры стоимости. И в любом действии центрального банка так или иначе есть элементы, взаимосвязанные с реализацией функций денег. Поэтому Конституция РФ и федеральные законы, регулирующие банковскую систему и банковскую деятельность, создают все условия для независимости Центрального банка РФ на всех уровнях осуществления власти. Согласно требованиям Конституции РФ и других законов, органы государственной власти и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России. При этом гарантией такой независимости является и само организационное построение Банка России: он не имеет двойного подчинения и сохраняет исключительно вертикальную структуру управления. В ст. 83 Федерального закона от 26 апреля 1995 г. N 65-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"" были закреплены принципы организации Банка России. Основной из них - Банк России образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления.

В новом Федеральном законе от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Федеральный закон) формулировка данного принципа воспроизведена практически без существенных изменений. В статье 83 Федерального закона сказано: "Банк России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления".

Этот принцип отражает специфику регулируемых денежно-кредитных отношений. В конечном счете, он берет свое начало в сущности денег. Ведь деньги, как законное средство платежа предполагают централизацию эмиссии наличных денег и организации денежного обращения. А в движении денег в процессе их обращения главную роль играет банковская система и банковские операции. И эти операции должны проводиться по единым правилам по всей стране. Вот почему, заметим, банковские операции регулируются только федеральными законами и нормативными актами Банка России. Законами субъектов Российской Федерации и другими подзаконными актами, они регулироваться не должны.

Если бы было иначе, то в условиях переходной экономики, децентрализация денежного обращения могла бы создавать условия для усиления центробежных тенденций, что, естественно, крайне нежелательно для суверенитета и целостности страны.

В период до 2000 г. наблюдалась тенденция к расслоению регионов. И даже были попытки заключать договоры между Банком России и национальными банками в регионах. (Национальные банки в регионах юридически ничем, кроме названия, не отличаются от территориальных учреждений).

Затем, начиная с 2000 г. постепенно была восстановлена вертикаль власти. Начался рост экономики. Значительно выросли золотовалютные резервы Банка России. Укрепился курс рубля. Но для того чтобы развивать все это дальше, нужно совершенствовать денежно-кредитную систему. В связи с этим принцип централизации и вертикальной структуры подчинения имеет исключительно важное значение для сохранения и укрепления денежно-кредитной системы как основы целостности России. Отступление от данного принципа в нормативных актах крайне нежелательно. Поэтому вопросы внутренней структуры Банка России отнесены к компетенции Совета директоров. Это является гарантией того, что сами территориальные учреждения не станут менять свою структуру. Ведь от структуры зависит эффективность функций Банка России, а значит и достижение поставленных перед ним целей.

Как сказано во второй и третьей части статьи 83 Федерального закона, "В систему Банка России входят центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, которые необходимы для осуществления деятельности Банка России.

Национальные банки республик в составе Российской Федерации являются территориальными учреждениями Банка России".

В части первой статьи 84 Федерального закона закреплено, что "территориальные учреждения Банка России не являются юридическими лицами, не имеют права принимать решения нормативного характера и выдавать без разрешения Совета директоров банковские гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства".

Фактически, все, без исключения, территориальные учреждения Банка России являются его филиалами, а их руководители действуют по доверенности. Что же касается решений нормативного характера, то это означает, что они не вправе издавать нормативные акты. А мы знаем, что нормативные акты - это такие правовые акты, которые содержат нормы права. Поэтому не исключается, что территориальные учреждения могут давать разъяснения по тем запросам, которые к ним поступают. Правда, в Федеральном законе вопрос о статусе этих разъяснений не решен. Вообще, заметим, что Федеральный закон не содержит норм об основаниях и порядке толкования норм банковского права и в частности, - нормативных актов Банка России.

Хотя, в статье 77 Федерального закона говорится следующее:

"Банк России взаимодействует с кредитными организациями, их ассоциациями и союзами, проводит консультации с ними перед принятием наиболее важных решений нормативного характера, представляет необходимые разъяснения, рассматривает предложения по вопросам регулирования банковской деятельности.

Банк России обязан давать ответ в письменной форме кредитной организации по вопросам, отнесенным к его компетенции, не позднее чем в месячный срок со дня получения письменного запроса кредитной организации. При необходимости срок рассмотрения указанного запроса может быть продлен Банком России, но не более чем на один месяц".

Но, как мы видим, здесь говорится, не о территориальном учреждении, а о компетенции Банка России. Получается, что подписывать такие ответы, на запросы кредитных организаций, обязано именно руководство Банка России. Между тем на практике встречаются разъяснения того или иного вопроса, которое дается не Банком России, а иногда даже структурным подразделением территориального учреждения Банка России.

В Федеральном законе (ч. 2 ст. 84) говорится: "Задачи и функции территориальных учреждений Банка России определяются Положением о территориальных учреждениях Банка России, утверждаемым Советом директоров". Поскольку Федеральный закон отсылает пользователей и правоприменителей к другому нормативному акту, то предполагается не только его принятие, но и опубликование. Не может ведь Закон "отсылать в никуда". И, тем не менее, Банк России не опубликовал Положение о территориальных учреждениях Банка России. Хотя он его принял*(222). Если этот нормативный акт неопубликован, то создается правовая неопределенность в гражданско-правовых отношениях между Банком России и кредитными организациями. Ведь они, как правило, вступают в гражданско-правовые отношения с Банком России, заключая договор корреспондентского счета с его территориальными учреждениями.

Территориальные учреждения фактически являются филиалами Банка России. Их руководители действуют на основании доверенности, полученной от Банка России. Но доверенности тоже не опубликованы. Получается, что вступая в гражданско-правовые отношения с территориальными учреждениями Банка России, субъекты не обладают всей необходимой им информацией о правоспособности своего партнера - Банка России. И если учесть, что Банк России обладает властными полномочиями по отношению к кредитным организациям, то далеко не все из них смогут потребовать предъявления доверенности. Отсутствие такой информации о правоспособности руководителей территориального учреждения, на наш взгляд, способно вызывать нарушения права кредитных организаций.

К территориальным учреждениям Банка России относятся: а) национальные банки; б) территориальные главные управления.

В ст. 83 Федерального закона сказано, что "Национальные банки республик являются территориальными учреждениями Банка России". На этом, собственно, и заканчивается вся специфика "Национального банка республики". Не совсем понятно, зачем понадобилось упоминание данного термина, если само понятие в законе не раскрыто. Закон ведь не проводит никаких различий между национальными банками республик и территориальными главными управлениями Банка России.

Впрочем, подробное закрепление в Законе правового статуса "Национального банка республики", с юридической точки зрения, вообще невозможно, поскольку по Конституции РФ денежно-кредитная система составляет предмет ведения Российской Федерации. Статья 71 Конституции РФ к предмету ведения Российской Федерации, помимо прочего, относит: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежную эмиссию; федеральные экономические службы, включая федеральные банки.

Принцип подчинения только по вертикали проявляется и в том, что территориальные учреждения Банка России не имеют статуса юридического лица и права принимать решения нормативного характера, а также выдавать гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства без разрешения Совета директоров.

Таким образом, Закон исключает саму возможность двойного подчинения для любых структур Банка России. Следовательно, организационное построение Банка России никоим образом не связано с административно-территориальным делением и даже с государственным устройством в целом. Во-первых, денежная власть - это самостоятельный вид власти в сие - теме разделения властей. Во-вторых, она обслуживает экономику. По логике вещей, учитывая закрепленную законом независимость Банка России, на первом плане должны быть экономические, а не административно-территориальные критерии построения территориальных учреждений Банка России.

Термин "Национальный банк республики" - это, скорее всего, своеобразный "реверанс" в сторону органов власти субъектов Федерации, и не более того. Но такие положения в силу своей двусмысленности способны стимулировать нарушения законности.

Еще отметим один момент, к которому мы еще вернемся. В статье 85 Федерального закона сказано, что "по решению Совета директоров территориальные учреждения Банка России могут создаваться в регионах, объединяющих территории нескольких субъектов Российской Федерации".