4. Экономическая основа правового статуса Банка России. Отмена Устава Банка России

В статье 10 Федерального закона от 10 июля 2002 года закреплено правило, по которому Банк России имеет уставный капитал в размере 3 млрд. рублей. А поскольку, согласно статьи 11, этого же Федерального закона, он фактически может имеет прибыль, то, стало быть, Банк России имеет возможность создавать дополнительный капитал. Там же сказано, что "прибыль Банка России определяется как разница между суммой доходов от предусмотренных статьей 46 настоящего Федерального закона банковских операций и сделок и доходов от участия в капиталах кредитных организаций и расходами, связанными с осуществлением Банком России своих функций, установленных статьей 4 настоящего Федерального закона".

Как уже говорилось, Банк России участвует в капиталах некоторых кредитных организаций, в том числе - расположенных за рубежом (статья 8 Федерального закона от 10 июля 2002). В этом же Федеральном законе прописано, что Банк России может участвовать в капиталах и деятельности международных организаций, которые занимаются развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах, в том числе между центральными банками иностранных государств. А взаимоотношения Банка России с кредитными организациями иностранных государств осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, а также с межбанковскими соглашениями". (статья 9).

Напомню, что Банк России - юридическое лицо. В статье 2 данного Федерального закона сказано, что "Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.

Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов".

В самых общих чертах коснемся теперь истории вопроса об экономической основе правового статуса Банка России.

Ранее действовавший Устав Центрального банка РСФСР (Банка России), утвержденный постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1991 г. с изменениями от 10 ноября 1992 г. и от 24 декабря 1993 г. в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 26 апреля 1995 г. N 65-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"" признан утратившим силу*(178). В Уставе закреплялись многие аспекты правового положения Банка России. В ст. 1 Устава, которая называлась "Правовая основа создания и деятельности Центрального банка РСФСР (Банка России), его правовой статус" было сказано, что "Центральный банк РСФСР является главным банком Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Банк России подотчетен Верховному Совету РСФСР". Банк России является юридическим лицом, обладает обособленным имуществом, может от своего имени приобретать права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, арбитражном суде или третейском суде.

"Имущество Банка России составляют его денежные, включая собственные золотовалютные резервы, и иные материальные ценности, стоимость которых отражается в балансе Банка России. Это имущество принадлежит Банку России на праве полного хозяйственного ведения" (ст. 4 Устава). Термин "полное хозяйственное ведение" в Федеральном законе уже не использован.

"Страховой фонд банковской системы создается в Банке России в установленном им порядке как за счет обязательных отчислений от прибыли коммерческих банков и других кредитных учреждений, получивших от Банка России лицензии на осуществление банковских операций, так и за счет отчислений от прибыли Банка России. Эти средства используются для страхования депозитов (вкладов) клиентов и страхования участников фонда в случае их банкротства, а также для компенсации потерь участников фонда при предоставлении ими кредитов по льготным процентным ставкам, устанавливаемым Банком России" (ст. 9 Устава). В Федеральном законе это полезное для общества правило не было воспроизведено. Отмена Устава заодно как бы снимала некоторую экономическую, а значит и юридическую ответственность в данной области денежно-кредитных отношений. Но здесь есть и предыстория, которая показывает отношение Банка России к интересам вкладчиков. Как уже отмечалось, Банк России в большей мере заинтересован в решении проблем банковской системы, за состояние которой он отвечает, и в меньшей степени - вкладчиков. В тех случаях, когда приходится выбирать между банками и вкладчиками, Банк России выбирает банки. Экономическая сторона дела понятна. Что касается юридической стороны, то сомнение возникает в правомерности выбора. Например, если мы зададимся вопросом о том, почему не был в свое время создан фонд страхования депозитов, то обнаружим следующее. Правовых оснований для принятия решения Банком России о возврате денежных средств из фонда страхования депозитов не было. Банк России ссылался на указы Президента РФ, но там речь шла совершенно о другом. Для этого достаточно сравнить указы Президента РФ с телеграммами Банка России. Итак, в п. 3 Указа Президента РФ от 28 марта 1993 г. N 409 "О защите сбережений граждан Российской Федерации"*(179) говорится: "1. Признать целесообразным создание Федерального фонда страхования активов банковских учреждений России, образуемых за счет привлечения вкладов (депозитов) граждан Российской Федерации... 3. Рекомендовать, Центральному банку Российской Федерации передать в Фонд перечисленные коммерческими банками отчисления, производимые в 1992-1993 гг. в фонд страхования депозитов. 4. Рекомендовать Сберегательному банку Российской Федерации повысить процентные ставки по срочным вкладам населения". А теперь сравним эти указания с телеграммами Банка России. В телеграмме Банка России от 18 октября 1993 г. N 62 сказано, что "... в соответствии с решением Совета директоров Банка России от 22-23 сентября 1993 года (протокол нр 40) с 1 января 1994 г. прекращается формирование фонда страхования коммерческих банков от банкротств и фонда страхования депозитов в коммерческих банках, учитываемых на балансе Банка России. Признано целесообразным передать в дальнейшем в соответствии с п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 28 марта 1993 г. "О защите сбережений граждан Российской Федерации" средства, перечисленные в 1991-1993 годах банками в фонд страхования депозитов в коммерческих банках, в создаваемый федеральный фонд обязательного страхования денежных вкладов (депозитов) и счетов населения в качестве страховых взносов коммерческих банков. Ранее перечисленные средства в фонд страхования коммерческих банков от банкротств будут возвращаться коммерческим банкам"*(180). В действительности же в Указе Президента РФ ничего не говорилось о возврате взносов. В последующей телеграмме Банка России от 10 мая 1994 г. N 118-94 говорится: "Во исполнение решения Совета директоров Банка России о прекращении формирования фонда страхования коммерческих банков от банкротств и фонда страхования депозитов в коммерческих банках сообщаем, что ранее перечисленные в 1991-1993 годах средства в фонд страхования коммерческих банков от банкротств подлежат возврату коммерческим банкам на основании письменных заявлений банков..."*(181). (Попутно заметим, что весьма интересна и та оценка, которую дал Конституционный Суд РФ затягиванию вопроса о защите вкладов.)*(182) С учетом сказанного можно предположить, что отмена Устава Банка России каким-то образом все же связана и с отказом от обязанностей в отношении фонда страхования депозитов.

В законодательстве экономическая основа Банка России была сформулирована следующим образом. В ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (в ред. от 26 апреля 1995 г.) говорилось, что "уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России. Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без согласия Банка России не допускаются. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Банк России не регистрируется в налоговых органах. Банк России является юридическим лицом. Банк России имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами"*(183). Новый Федеральный закон с аналогичным названием теперь эту статью сформулировал иначе. Банк России регистрируется в налоговых органах.

Федеральная собственность и ее правовой режим определяются Гражданским кодексом РФ, в п. 1 ст. 214 которого сказано: "Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность...)". Далее в п. 3 этой же статьи говорится: "От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 настоящего Кодекса". Обращаясь к ст. 125, мы там находим следующую норму: "от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов". Круг ссылок в нормах законодательства замкнулся. Банк России не является органом государственной власти.

Как уже говорилось, все органы государственной власти по Конституции РФ разделены на законодательные, исполнительные и судебные. Банк России не является ни законодательным, ни исполнительным, ни судебным органом. При этом он был и остается самым активным участником гражданско-правовых отношений. Более того, без такого участника не было бы и самих гражданско-правовых отношений. Именно Банк России обеспечивает нормальное функционирование денежной системы, согласно ст. 140 ГК РФ, денежной единицей является рубль как единственное законное средство платежа.

В итоге напрашивается вывод: в правовом статусе Банка России, с точки зрения гражданского права, есть противоречия. Их можно снять, если в п. 1 ст. 125 ГК РФ внести небольшие дополнения в отношении Банка России как представителя государства. Поскольку Банк России владеет, пользуется и распоряжается определенной частью федеральной собственности, то к ней должно быть и соответствующее отношение. Законодатель установил определенный правовой режим использования государственной собственности, безотносительно к тому, кто является представителем государства в конкретных гражданско-правовых отношениях. Смысл государственной собственности содержится в ее цели. "Государственная и муниципальная собственность призваны обеспечивать интересы больших групп людей: народа РФ в целом..."*(184) Это принцип демократизма и правило большинства в гражданском обществе.

Все проблемы, в том числе и проблема представительства интересов народа, сводятся к тому, каким образом можно обеспечить отношение чиновников к государственной собственности как к публичной собственности. Одними призывами здесь не обойтись. Всегда будет соблазн использовать государственную собственность в личных интересах. На наш взгляд, нужно применить механизм договорных отношений. Законодательством предусмотрена возможность заключения с руководителями государственных предприятий не только трудовых контрактов, но и гражданско-правовых договоров, в которых могут быть детально установлены различные условия, в том числе и ответственность. В Указе Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1200 "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой", в частности, предусматривается: "В целях обеспечения государственного управления экономикой, повышения ответственности руководителей государственных предприятий за финансовое состояние предприятий, сохранность и эффективное использование их имущества, результаты хозяйственной деятельности... 1. Установить, что отношения Правительства Российской Федерации или уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти с руководителями федеральных государственных предприятий регулируются на основании контрактов, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством"*(185). Такой подход соответствует требованиям законодательства. В п. 3 ст. 53 ГК РФ сказано, что "лицо, которое в силу закона или учредительных документов юридического лица выступает от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно. Оно обязано по требованию учредителей (участников) юридического лица, если иное не предусмотрено законом или договором, возместить убытки, причиненные им юридическому лицу". Далее мы рассмотрим правовой статус и ответственность Совета директоров Банка России. Сейчас же отметим, что существует практика заключения таких гражданско-правовых договоров с руководителями государственных предприятий. Почему бы не использовать ее и в денежно-кредитной системе? Ведь именно в денежно-кредитной системе больше всего противоречий и нерешенных вопросов. Практику заключения гражданско-правовых договоров с высшими руководителями Банка России (членами Совета директоров), на наш взгляд, нужно предусмотреть в Федеральном законе "О Центральном банке (Банке России)".