Цели Банка России и цели инспектирования кредитных организаций

Банковская система состоит из множества подсистем, которые по-разному взаимодействуют с экономическими и социальными системами. Поскольку и банковская система, и все ее подсистемы относятся к классу искусственных систем, то их эффективность во многом зависит от поставленных перед ними целей и от достижения последних. В этом отношении может быть выделено два варианта соотношения целей и структур. Во-первых, естественный вариант, при котором структуры создаются ради достижения целей, поставленных перед системой. Во-вторых, неестественный вариант, при котором цели ставятся (выдумываются) ради оправдания уже существующих структур. Второй вариант, как правило, специфичен для общества с переходной экономикой.

Инспектирование - составная часть банковского надзора, и чтобы правильно определить его функции и структуру необходимо выяснить, какие цели оно преследует или должно преследовать. Есть и такие цели, которые оно не должно преследовать. Что можно, а чего нельзя - определяется нормами права. Для правильного толкования и применения банковского права нужно иметь четкое представление о его целях и о их взаимосвязи между собой.

Цели инспектирования кредитных организаций сформулированы в ст. 56 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", но в конечном счете обусловлены целями Банка России, которые закреплены в ст. 3 этого же Федерального закона.

Как уже говорилось, целями Банка России являются: поддержание покупательной способности рубля, укрепление и развитие банковской системы и обеспечение бесперебойного и эффективного функционирования платежной системы. В отдельные периоды удавалось достичь первой цели. Вторая цель - не достигнута вообще. И сформулирована в Федеральном законе, эта цель, на наш взгляд, - неправильно.

Банк России не в состоянии развивать банковскую систему. Он может ее только укреплять. А развивать он ее не может потому, что кредитные организации - это юридические лица (хозяйственные общества), которые развиваются не командным, а рыночным путем, за счет того, что получают прибыль. Другого пути для развития нет. Если же от Банка Росси, Федеральный закон сегодня требует, чтобы он развивал банковскую систему, То это неизбежно приведет к подмене целей развития целями укрепления*(231).

А в инспектировании кредитных организаций, как деятельности Банка России, такая подмене целей развития целями укрепления проявиться как чрезмерная жесткость требований и оценок в отношении тех кредитных организаций, которые нужно "развить". Банковский надзор может превратиться в кистень. Вот почему из статьи 3 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" желательно было бы убрать цель "развития банковской системы", оставив только цель "укрепления банковской системы". Тем более, что в этой статье все это объединено в одну общую цель. Значит Банк России "укрепляя" таким образом, банковскую систему (отзывая банковские лицензии по результатам инспекционных проверок), может отчитаться в Государственной думе о ее "развитии".

Нельзя не учитывать, что Банк России сам участвует в капиталах некоторых кредитных организаций. К ним он относится как к своим, а к другим кредитным организациям - как к чужим. Чтобы он не говорил при этом, в его объективность никто не поверит. Это логика рынка. Поэтому кредитным организациям всегда будет трудно поверить в искренность намерений Банка России, который декларирует их укрепление. Особенно приходя к ним с проверкой. Нельзя играть в шахматы с самим собой и быть объективным.

Трудно представить, что конкурент кредитной организации проявляет о ней искреннюю заботу. А ведь участвуя в капиталах некоторых российских банков, имея в них контрольный пакет акций, Банк России, объективно превращается во врага для остальных кредитных организаций, в капиталах которых он не участвует. И по результатам инспектирования, когда отзывается лицензия, ситуация может получить именно такую интерпретацию со стороны кредитной организации. Но вернемся к общей канве рассуждений об уровнях целей банковского надзора.

Следующий уровень целей банковского надзора, предопределяемых общими целями Банка России, сформулированными в статье 3 Федерального закона, - это надзор за состоянием банковской системы как таковой. Банк России обязан управлять системными рисками в банковской системе, для этого он осуществляет банковское регулирование и банковский надзор. Банковское регулирование означает установление финансовых нормативов для банков, а банковский надзор - инспектирование банковской деятельности конкретных банков. Поэтому цели инспектирования Банка России подчинены целям банковского надзора, а цели банковского надзора - целям банковского регулирования. Затем, поднимаясь вверх, цели банковского регулирования должны быть подчинены целям системного банковского надзора; еще выше - цель системного надзора подчинена целям Банка России, указанным в ст. 3 Федерального закона.

Если мы выйдем за пределы сугубо банковского права, то окажется, что цели Банка России подчинены целям гражданского общества. Однако в этом случае мы должны анализировать соответствующие статьи Конституции РФ, в том числе те из них, которые определяют цели денежно-кредитной политики Банка России, Каждый из уровней древа целей определяет сферу ответственности тех или иных руководителей, которые оценивают регулирование и надзор. Высшие менеджеры Банка России должны соизмерять свои действия и принимаемые решения с теми целями, которые определяются Конституцией РФ, и увязывать с ними направленность всей деятельности Банка России.

Для инспектирования (в рабочем смысле) достаточно целей системного банковского надзора, целей регулирования и целей надзора за конкретными кредитными организациями. Вот те три уровня целей, которых нужно достичь в практической деятельности подразделений, отвечающих за инспектирование кредитных организаций. Вместе с тем на практике, к сожалению, учитывается главным образом только цель банковского надзора за конкретной кредитной организацией.

Существенное улучшение организации инспектирования кредитных организаций заключается в инспектировании не только кредитной организации, но одновременно и ее корреспондентов. Тогда можно будет эффективнее предотвращать системные риски, чреватые кризисами и финансовыми потрясениями в обществе.

Непосредственные цели инспектирования кредитных организаций сформулированы в части первой и второй ст. 56 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", в которых сказано: "Статья 56. Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов.

Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами".

Общая цель инспектирования состоит в том, чтобы Банк России получил информацию о реальном положении кредитной организации. Эта общая цель включает две конкретные. Во-первых, в процессе инспектирования следует выяснить состояние кредитной организации и ее перспективы; во-вторых, нужно собрать и проанализировать информацию, позволяющую выяснить ее влияние на другие кредитные организации. Каждая из целей делится на частные. В Законе эти цели определены: соблюдение законов и других нормативных актов, экономических нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности. Соответственно этим целям следует различать два общих объекта инспектирования: а) кредитная организация как таковая; б) системные связи кредитных организаций.

В каждом из этих объектов, в соответствии с частными целями, можно выделить три предмета инспектирования банковской деятельности: а) правовые отношения; б) финансовые отношения; в) бухгалтерский учет и отчетность.

К сожалению, на практике банковское инспектирование ограничивается главным образом изучением первого из названных объектов - кредитной организацией как таковой. Практически не изучен второй объект - банковская система, т.е. связи между конкретными кредитными организациями.

Системные связи между кредитными организациями повышают возможности банковской системы в целом и каждой кредитной организации в отдельности. Однако системные связи - всегда возможность системного кризиса. Поэтому правильно организованное инспектирование системных связей между кредитными организациями могло бы уменьшить риск кризиса не только в банковской системе, но и в системе экономики в целом.

Обратим внимание и на то, что в статье 56 говорится не о любом законодательстве, соблюдение которого кредитными организациями проверяет Банк России, а "банковского законодательства". Кстати, это является подтверждением ранее сформулированной мысли: Банк России не проверяет соблюдение гражданского законодательства. Как раз тот пример из судебной практики, который приведен несколько выше, касается проверки гражданского законодательства (договора банковского вклада).

И еще об одном. В статье 56 Федерального закона, как мы видим, подчеркивается, что Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций. А что такое оперативная деятельность кредитных организаций? Ничего другого кроме как деятельность, которую кредитная организация осуществляет по своей воле и в своем интересе. А значит это все, что относится к сделкам.