2. Специфика новой экономики

Влияние центрального банка на состояние экономики очевидно. Благосостояние страны во многом зависит от методов денежно-кредитной политики государства. Вместе с тем центральный банк и банковская система - только один сектор экономики. Следовательно, не только центральный банк влияет на экономику, но и само влияние во многом зависит от ее состояния. В данном смысле экономика влияет на центральный банк. Далеко не все зависит от центрального банка в финансовой и банковской системах, не говоря уже об экономике в целом, условия которой нельзя изменить. Поэтому и возможности, и эффективность, и устойчивость центрального банка и всей банковской системы определяются в первую очередь состоянием экономики в целом. В России она имеет следующие особенности.

А. Переход от огосударствленной экономики к экономике, основой которой является частная собственность. Именно в России впервые в истории происходит преобразование так называемого государственного социализма в капитализм. До сих пор считалось, что рыночная экономика возникает стихийно. В России все обстоит иначе. Здесь происходит сознательное строительство рынка, т.е. то, чего еще никогда не происходило в истории. Становление системы коммерческих структур в России не имеет аналогов в зарубежной истории. Возникновение этой системы может быть правильно понято в контексте тех экономических изменений, которые начались в конце 80-х и начале 90-х гг. Разгосударствление предприятий и их акционирование, проведение приватизации в условиях правовой неопределенности и создание банков - все это и многое другое, что с этим было связано. в таких масштабах не происходило ни в одном государстве. Соответственно изменился характер современной эпохи, основным противоречием которой стало противоречие между потребностями рыночных отношений и административным капитализмом. Роль административного начала оказалась во всех отношениях преувеличенной.

Чисто бюрократические методы "построения" рынка создали такую методологию реформ, при которой главное внимание уделяется не правовой системе, а изменениям во внутренних структурах регулирующих экономику институтов.

Б. Недостатки правовой системы. Незащищенность экономики и денежно-кредитной системы имеет два аспекта.

Первый аспект - в стране сложилось противоречивое и пробельное законодательство, в том числе гражданское и банковское. В течение десяти лет действовали старое гражданское и уголовное законодательства. Система коммерческих организаций появилась в условиях правовой неопределенности. Показательно в данном отношении возникновение бирж. Биржевой бум достиг апогея в 1991-1992 гг. (около 800 товарных бирж)*(46). Все биржи отличались от тех, которые традиционно считаются биржами. Поэтому в 1993 г. произошел резкий спад. В 1999 г. существовало 79 товарных бирж. В целом биржевое дело оказалось в запущенном состоянии. Товарные биржи создавались не просто в условиях отсутствия законодательства, а первые биржи - и при отсутствии системы лицензирования, но и в такой форме, которая в странах с рыночной экономикой считается давно пройденным этапом. Если бы в России, к примеру, были созданы нормальные фьючерсные биржи, то банковский капитал получил бы необходимую инфраструктуру для кредитования реального сектора экономики. Но этого не произошло.

В преддверии вступления в силу второй части Гражданского кодекса РФ (1 марта 1996 г.) в статье "Кодекс цивилизованного рынка" С.С. Алексеев поделился интересным наблюдением: "Часть вторая ГК касается многих тысяч сделок, обязательств, правонарушений, которые совершаются ежедневно, ежечасно. И даже трудно вообразить тот нынешний хаос, невероятный разнобой в исходных документах, сложившихся обыкновениях, на основе которых они совершаются, которые существовали при отсутствии современного кодифицированного закона"*(47). Попутно заметим, что еще не принята третья часть Гражданского кодекса РФ и в этой сфере все еще действует дореформенное законодательство.

Еще сложнее обстоят дела в банковском праве. Здесь до сих пор не проведена систематизация нормативных актов. Банковская система возникла в условиях, когда (80-е гг.) действовало старое законодательство. В декабре 1990 г. были приняты два банковских закона. На их основе Банк России принимает нормативные акты, регулирующие различные аспекты банковской деятельности. Регулирование и банковский надзор изначально страдают одним из главных недостатков правопорядка - отсутствием в нормативной базе достаточной системности*(48).

В. Отсутствие традиций правовой рыночной экономики. В условиях плановой экономики все экономические действия были производны от экономической власти государства, поэтому деятельность многих впервые возникших в обществе финансовых структур в обыденном сознании ассоциировалась с государством. Возможно, этим и объясняется такое необычное доверие к финансовым "пирамидам", которые обманывали население, обещая ему легкое обогащение.

Г. Скоротечность экономических преобразований, акционирования и разгосударствления собственности, а также процессов приватизации государственной собственности. Как отмечается в одном из учебников по курсу экономики, "в самом начале экономических реформ - уже в 1992 г. - было ясно, пожалуй, только одно: надо уходить от командно-административной системы управления национальным хозяйством. Но какой иной тип макрорегулятора выбрать? По этому поводу у экономистов и государственных деятелей России не было единства и согласия. Выбор был сделан... в пользу самого быстрого перехода от одной крайности... к противоположной..."*(49).

Д. Приоритет развития денежного капитала в ущерб развитию реального сектора экономики. Концентрация финансовых ресурсов, и создание крупных банков в столице страны. Основное внимание в период реформ было уделено не наращиванию темпов производства товаров и услуг, организации нормальных условий для развития сельского хозяйства, а созданию состояний, учреждению крупных банков в столице России. Приватизировались магазины и торговые предприятия. Им отдавалось предпочтение в обшей массе тех хозяйствующих субъектов, коллективы которых попытались акционировать производственные предприятия как имущественные комплексы. Накопленный таким образом капитал из сферы торговли переместился в уставные фонды приватизируемых предприятий и некоторых банков. Создание таких структур позволяло перераспределить уже существующее в рамках советского общества богатство через "новые правила игры".

Б. Отсутствие теории проведения реформ. Как свидетельствует мировой опыт, переход к экономике, в которой основными принципами являются свобода договоров, равенство сторон в гражданско-правовых отношениях, их автономность, равная защита всех форм собственности, занял довольно длительный период. Но самое главное - потребность этого перехода в странах Запада была воспринята общественным сознанием задолго до революций. Когда начались буржуазно-демократические революции в США и в Европе, то никакой национальной идеи создавать не пришлось. Она уже была создана в ходе естественного развития философии и науки. Задолго до этого в работах просветителей были сформулированы все основные идеи гражданского общества.

В экономической литературе признается тот факт, что реформы в России были начаты в условиях отсутствия концепции перехода к рыночной экономике. В такой быстротечной ситуации могли быть использованы две модели экономического развития: монетаризм и кейнсианство, получившие распространение в современной мировой экономике*(50). Между тем своеобразие и уникальность экономики в России исключают простое копирование зарубежного опыта*(51).

Только в октябре 1999 г. на правительственном уровне начинается обсуждение вопроса о необходимости разработки государственной программы развития российской экономики.

Ж. Механическое заимствование опыта других стран. В ходе реформ перенимались отнюдь не лучшие способы организации банков. Не учитывался опыт правового регулирования, при котором создаются механизмы ответственности и правопорядка в банковской системе, а также механизмы ответственности учредителей коммерческих банков за функционирование созданных ими банков. Не был в достаточной мере учтен позитивный опыт банковского надзора в зарубежных странах.

З. Монополизация экономики. Сращивание предпринимательства с государством - одна из трудностей формирования гражданского общества в России*(52). В сфере регулирования банковской деятельности антимонопольные стандарты рыночных отношений фактически не применяются. Такие понятия, как "доминирование на рынке финансовых и банковских услуг", "незаконная конкуренция" в банковском праве не закреплены*(53).

Во-первых, исторически получилось так, что участником некоторых кредитных учреждений является Банк России. Поэтому они получили преимущества на рынке. Это и Сбербанк, и Внешторгбанк и бывшие спецбанки, загрансовбанки. Банк России выступает и как регулятор, и как орган банковского надзора. В то же время объективно он имеет свой коммерческий интерес в некоторых банках. Между тем, согласно федеральному законодательству, Банк России не является коммерческой организацией. Фактически конкуренция приносится в жертву интересам перераспределения финансовых ресурсов. Таким образом, банки ставятся в неравные условия*(54), а там где нет конкуренции, нет и рынка банковских услуг.

Рынок и конкуренция декларируются в законодательстве (ст. 8 Конституции РФ). Ограничение равных условий конкуренции запрещено. В п. 2 ст. 34 Конституции РФ сказано, что "не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию".

Во-вторых, действующее законодательство настолько несовершенно, что это позволяет кредитным организациям нарушать элементарные требования банковского права о согласовании с Банком России приобретения одним лицом или группой лиц, связанных между собой, более 20% долей кредитной организации.

Даже беглый анализ антимонопольного законодательства убеждает в том, что оно изначально не могло быть эффективным. Еще в первой редакции Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (с изменениями от 24 июня 1992 г.) говорилось, что "Отношения, связанные с монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией на финансовых рынках и рынках ценных бумаг, регулируются другими законодательными актами Российской Федерации"*(55). В первую очередь это характерно для банковского права. Вот что говорится в ст. 32 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", которая так и называется - "Антимонопольные правила": "Кредитным организациям запрещается заключать соглашения и осуществлять согласованные действия, направленные на монополизацию рынка банковских услуг, а также на ограничение конкуренции в банковском деле. Приобретение акций (долей) кредитных организаций, а также заключение соглашений, предусматривающих осуществление контроля за деятельностью кредитных организаций (групп кредитных организаций), не должны противоречить антимонопольным правилам. Соблюдение антимонопольных правил в сфере банковских услуг контролируется Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур совместно с Банком России". Непонятно, как этот орган может что-либо контролировать, если нет закона, регулирующего его полномочия в отношении банковской системы. Роль этого органа в экономике всегда была невелика. К тому же, в 1998 г. его преобразовали в обычный исполнительный орган - в министерство, штатная численность которого была значительно сокращена.

По состоянию на март 1999 г. в 523 нормативных актах, регулировавших и регулирующих различные отрасли экономики и экономические отношения, употребляется термин "антимонопольная политика". С учетом реальной ситуации декларативность этих понятий очевидна.

Механизм взаимодействия между антимонопольными органами и Банком России не был определен вплоть до 1997 г., пока ГАК РФ, наконец, не принял соответствующее положение (приказ ГАК РФ от 22 июля 1997 г. N 100 "Об утверждении и направлении на регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации Положения о порядке представления в антимонопольные органы ходатайств о согласовании проведения операций на рынке банковских услуг в соответствии со ст. 32 Закона Российской Федерации "О банках и банковской деятельности")*(56), предусмотревшее порядок обращения в ГАК РФ тех, кто создает, реорганизует, преобразует или покупает кредитные организации, а также порядок рассмотрения такого рода обращений.

Тенденция к монополизации рано или поздно должна была ввергнуть банковскую систему в кризисное состояние. Как отмечалось в печати, "после августовских событий увеличилась пропасть, разделяющая Сбербанк РФ и остальные банки страны. Самый большой банк стал еще больше, а другие под гнетом свалившихся проблем начали мельчать. Если этот процесс примет неуправляемый характер, не таким уж невероятным окажется образование в банковской сфере монополии в лице Сберегательного банка"*(57). Противопоставление Сбербанка остальным банкам настолько очевидно, что иногда оно даже формально закрепляется как нелепость. Так, Указания ЦБР от 11 января 2000 г. N 731-У называются: "Об изменении нормативов обязательных резервов кредитных организаций и Сберегательного банка Российской Федерации и проведении внеочередного регулирования размера обязательных резервов по состоянию на 1 января 2000 года"*(58). Суть вопроса не только в некорректной формулировке названия (Сбербанк - это разновидность кредитной организации, поэтому союз "и" здесь неуместен), но в некой привычке рассматривать кредитные организации как нечто иное, нежели Сбербанк. И это понятно, если учесть реальное положение Сбербанка как одного из банков, за который перед вкладчиками вынуждено отвечать государство. Отвечает оно федеральным имуществом, т.е. деньгами налогоплательщиков. Кстати, в Сбербанке участником является не только Банк России (по закону Банк России должен иметь не менее 51% участия). Стало быть, остальные акционеры Сбербанка как бы получают привилегию: участвуют в деятельности организации, за которую перед вкладчиками по закону отвечает государство. Естественно, они получают преимущества перед другими бизнесменами. Причем эти преимущества не объяснены в законодательстве и не уравновешены. На наш взгляд, нужно предусмотреть в законодательстве, что Сбербанк является государственным банком. Для смешанной формы капитала изначально не было никаких оснований.

Получается, что уже с момента создания банковской системы в ней была запрограммирована монополизация.

И даже с принятием Федерального закона от 23.06.99 N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", ситуация не изменилась. В статье 4, этого Федерального закона, помимо прочего говорилось, что доминирующее положение финансовой организации на рынке банковских услуг определяется федеральным антимонопольным органом в соответствии с настоящим Федеральным законом в порядке, утверждаемом федеральным антимонопольным органом по согласованию с Центральным банком Российской Федерации. Но ведь последний участвует в капитале Сбербанка и некоторых других банков, поэтому такой подход закона ни к чему не привел. Более того, в Приказе ФАС РФ от 25.10.2005 N 247 "Об утверждении порядка определения доминирующего положения финансовых организаций на рынке банковских услуг" появился пункт 1.3. в котором сказано, что "наличие доминирующего положения кредитной организации на рынке банковских услуг не является нарушением антимонопольного законодательства".

Теперь Федеральный закон N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" утратил силу в связи с принятием нового федерального закона*(59). И все равно ситуация с монополизацией банковского сектора не изменилась. Новый федеральный закон - Федеральный закон от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" не изменил саму структуру монополизации банковской системы в том виде как она сложилась в 90-е годы, когда бывшие государственные банки были коммерциализованы под руководством Банка России, и, в связи с этим, он стал участником в их капиталах.

В ч. 7. ст. 5 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" читаем: "...Условия признания доминирующим положения кредитной организации с учетом ограничений, предусмотренных настоящим Федеральным законом, устанавливаются Правительством Российской Федерации по согласованию с Центральным банком Российской Федерации. Доминирующее положение финансовой организации (за исключением кредитной организации) устанавливается антимонопольным органом в порядке, утвержденном Правительством Российской Федерации. Порядок установления доминирующего положения кредитной организации утверждается Правительством Российской Федерации по согласованию с Центральным банком Российской Федерации. Не может быть признано доминирующим положение финансовой организации, доля которой не превышает десять процентов на единственном в Российской Федерации товарном рынке или двадцать процентов на товарном рынке, обращающийся на котором товар обращается также на иных товарных рынках в Российской Федерации". Понятно, что таким образом не колеблется положение с теми банками, в которых участвует Банк России. Здесь мы видим противоречие с требованиями Конституции Российской Федерации, хотя в самом этом Федеральном законе говорится обратное. В частности, в части первой статьи 2 этого Федерального закона сказано, что "антимонопольное законодательство Российской Федерации (далее - антимонопольное законодательство) основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в статье 3 настоящего Федерального закона. Но в статье 8 Конституции Российской Федерации говорится:

"1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности".

Каких либо исключений для кредитных организаций, в которых участвует Банк России, Конституция РФ не делает.

Еще одна тенденция монополизации - стремление создавать и поддерживать крупные банки. Как известно, сосредоточение основных финансовых потоков в центре приводит к обеднению страны. В течение длительного периода - вплоть до августа 1998 г. преобладала, как нам представляется, неправильная ориентация на создание крупных банков.

Одна из причин слабого развития среднего и мелкого бизнеса - отсутствие достаточного количества средних и мелких банков в регионах. Но дело не только в этом. Большое число банков затрудняет незаконные действия. Ведь трудно скрыть процесс, в котором задействовано большое число людей, и чем больше - тем труднее. Когда банкиры и бизнесмены контролируют друг друга, то этот контроль намного эффективнее государственного. (Подробнее об этом см.: Братко А.Г. Кто должен развивать кредитные организации?//www.bratko.ru).

И. Затратные способы создания и укрепления банковской системы. Под ними мы понимаем:

во-первых, создание банков за счет бюджетных средств: незаконная передача объектов собственности, различного имущества с балансов государственных предприятий и учреждений на баланс банков. Такие способы применялись, начиная с 1987 г. вплоть до средины 90-х гг., т.е. до того момента, пока еще оставались нераспределенные государственные ресурсы.

Во-вторых, "оздоровление" коммерческих банков, при котором любыми методами используются бюджетные средства под предлогом помощи так называемым системообразующим банкам, даже в тех случаях, когда очевидна несостоятельность их руководства.

Формы присвоения бюджетных средств могут изменяться и приспосабливаться к состоянию экономики и банковской системы. В этом смысле есть два типа государственного регулирования: а) реальное, т.е. приносящее пользу обществу; б) имитированное, которое используется для того, чтобы под предлогом "регулирования", усиления государственного вмешательства в экономику и банковскую систему, завладеть государственной собственностью и использовать бюджетные средства для наращивания капитала в "приближенных" или даже в своих банках.

К. Недостаточный банковский контроль. В течение многих лет (1987-1994) банковский надзор (проверки банков) в России отсутствовал. Поэтому деятельность кредитных организаций практически не контролировалась. Во многом это объясняется отсутствием соответствующих норм законодательства.

Итак, право и законность - самое слабое звено в банковской системе.