§ 2. Понятие и сущность банковского надзора

Сущность банковского надзора. Банковский надзор - это наблюдение Банка России (дистанционное и контактное) за исполнением и соблюдением конкретными кредитными организациями законодательства, регулирующего банковскую деятельность, установленных им нормативных актов, в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности.

Сущность банковского надзора состоит в проверке соответствия решений и действий кредитной организации законам, регулирующим банковскую деятельность, и нормативным актам Банка России. Он используется Банком России для управления рисками в банковской системе.

Банк России не управляет кредитными организациями, а только наблюдает за соответствием их деятельности установленным финансовым нормативам. Он не имеет административных полномочий по управлению коммерческими банками и другими кредитными организациями. По закону Банк России не вправе вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций. Они самостоятельны и действуют на основе договорных отношений. Федеральный закон предоставил Банку России правомочия осуществлять банковский надзор: наблюдать за кредитной организацией с точки зрения нормативности принимаемых ею решений.

В практике зарубежных государств банковский надзор имеет две формы: дистанционный (надзор по документам, представленным в центральный банк) и контактный (инспектирование кредитных организаций группами проверяющих центрального банка). Российская банковская практика пошла по тому же пути. Другое дело, что нет пока эффективности. В российском законодательстве эти формы банковского надзора не выделены. Инспектирование кредитных организаций, начиная с 1996 г., регулируется нормативными актами Банка России.

Дистанционный надзор - наблюдение за деятельностью кредитных организаций на основе представленных банковских и, в частности, бухгалтерских документов (балансы, отчеты о прибылях и убытках, платежные документы и т.п.). Для этого в системе Банка России созданы подразделения банковского надзора - Департамент пруденциального надзора. Департамент лицензирования кредитных организаций и некоторые другие департаменты, а в территориальных учреждениях - управления (отделы) регулирования банковской деятельности.

Контактный надзор - это проверки деятельности кредитных организаций, проводимые представителями Банка России непосредственно в кредитной организации. Для таких целей в структуре Банка России созданы Департамент инспектирования кредитных организаций и соответствующие структуры в его территориальных учреждениях (управления, отделы).

§ 3. Цели, объекты, функции и подразделения банковского надзора

Цели банковского надзора. Общая цель банковского надзора - приведение банковской системы и банковской деятельности каждой в отдельности кредитной организации в соответствие с требованиями законодательства и нормативных актов Банка России. Конкретные цели надзора зависят от особенностей его объектов.

Объекты банковского надзора - это та часть банковской системы и банковской деятельности, которая в соответствии с требованиями законов и в установленном ими порядке должна контролироваться Банком России. Правильное определение объектов надзора имеет значение для уяснения компетенции Банка России по проведению проверок деятельности кредитных организаций. Кроме того, оно позволяет оптимизировать расходы Банка России на указанный надзор.

Банковский надзор, в том виде, в котором он предусмотрен в законодательстве, не охватывает всю банковскую систему, а распространяется только на кредитные организации. Иными словами, его объектом является нижний уровень банковской системы, а верхний уровень - Банк России - не может быть объектом надзора со стороны какого то бы ни было органа. В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" предусматриваются некоторые элементы контроля со стороны Государственной Думы за Банком России. По сути, они относятся к статусу Банка России (см. подробнее ãë. III). Однако, как уже говорилось, это не является надзором над Банком России.

Международные банки и банковский надзор. По своей природе банковская деятельность во многих случаях имеет международный характер, что обусловлено прежде всего расширением международных экономических связей. Банки обеспечивают международные расчеты, платежи и другие банковские операции. Поэтому их деятельность регулируется не только внутригосударственным, но в соответствующих случаях и международным правом. В интересах сохранения и развития многосторонних производственных, торговых и финансовых отношений, руководствуясь нормами международного публичного права, государства могут заключать договоры о создании межгосударственных банков. Однако ни в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности", ни в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" вопрос о банковском надзоре над межгосударственными банками, созданными на территории Российской Федерации, не предусмотрен. Для таких банков применимы только общие нормы законодательства и международные договоры. Между тем многие вопросы банковской деятельности регулируются специальными нормами. В связи с этим появляется необходимость в совершенствовании банковского законодательства. В данном случае речь идет о надзоре. Так, в частности, в отношении Межгосударственного банка было заключено соглашение*(229), которое содержит разд. IX "Надзор и регулирование деятельности Банка", в котором говорится: "Надзор за деятельностью Банка, его филиалов, представительств и иных обособленных подразделений на территории Российской Федерации осуществляется Советом Банка в соответствии с Соглашением об учреждении Банка, ратифицированным Верховным Советом Российской Федерации (постановление от 30 июня 1993 г. N 5302-1), имеющим в связи с этим статус международного договора и определяющим международную правосубъектность Банка, на основе принципов банковского надзора, принятых Базельским комитетом по банковскому регулированию и надзору" (ст. 11); "Банковская деятельность Банка, осуществляемая на территории Российской Федерации, регулируется настоящим Соглашением с учетом Соглашения между Межгосударственным банком и Правительством Российской Федерации об условиях пребывания Межгосударственного банка на территории Российской Федерации от 30 июля 1996 г. (ст. 12). Таким образом, Международный банк, которому в соответствии с данным соглашением разрешено проведение банковских операций, в том числе валютных, не подпадает под надзор Банка России. Заметим, что согласно ст. 15 Конституции РФ правила, установленные международным договором, имеют приоритет над правилами внутригосударственного законодательства. Одновременно с этим в пп. 1-2 ст. 75 Конституции РФ записано: "Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации" и "Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти". Но коль скоро это так, то для управления денежной эмиссией, денежным обращением Банк России должен проверять кредитные организации, через которые проходит денежное обращение. Поэтому он имеет право осуществлять надзор. На наш взгляд, необходимо внести соответствующее изменение в законодательство и предусмотреть в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" механизм осуществления надзора за межгосударственными банками, созданными на территории нашей страны.

Кредитные организации и их деятельность как объект банковского надзора. В организации и деятельности кредитных организаций в соответствии с целями банковского надзора и тем, как они закреплены в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", можно выделить несколько предметов банковского надзора.

1. Предметом банковского надзора, и в частности - банковских проверок, является соблюдение кредитной организацией законодательства и правил, установленных Банком России. В законодательстве четко не сказано, соблюдение каких законов должен проверять Банк России. Специалисты во внимание принимают в лучшем случае сугубо банковские законы, прежде всего - Федеральный закон "О банках и банковской деятельности", хотя банковская деятельность регулируется нормативными актами различных отраслей права. В этом отношении очевидной становится роль юридических подразделений в Банке России, способных определить весь состав нормативных актов, нарушение которых создает риски в банковской деятельности. Однако роль юристов, к сожалению, невелика, поэтому в деятельности банков создается нечто похожее на нишу, в которую не заглядывает Банк России. Отсюда берут начало самые распространенные нарушения в кредитных организациях, которые рано или поздно становятся причиной их краха.

Что касается надзора и инспектирования выполнения банковских правил, то здесь тоже есть множество нерешенных проблем. Во-первых, Банк России ежегодно издает сотни различных актов. Эти акты, как уже говорилось, далеко не безупречны с точки зрения юридической техники. Кроме того, они недостаточно систематизированы. Возникают проблемы их доступности не только для широкого потребителя, но и для работников Банка России. Во-вторых, нет четкой специализации в самом банковском надзоре, а главное - в инспектировании кредитных организаций.

2. Вторым предметом банковского надзора является выполнение кредитной организацией предусмотренных законодательством и нормативными актами Банка России финансовых нормативов. Нормативы - это технические нормы, техника банковского дела, технология управления кредитной организацией, правильное построение которой исключает риск неликвидности и неплатежеспособности по отношению к кредиторам и банковским клиентам.

3. Третий предмет в объекте банковского надзора - проверка правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности, отчетности кредитных организаций. Этот вопрос, в отличие от юридических и финансово-аналитических, привлекает наибольшее внимание при проведении проверок. В этом смысле надзор находится еще только на первой стадии развития - стадии сопоставлений и изолированных оценок.

Задачи и функции банковского надзора - это проверка Банком России тех вопросов, которые определяются предметами банковского надзора.

Трем основным предметам соответствуют и три задачи банковского надзора (проверка соблюдения законов и банковских правил, проверка соблюдения экономических нормативов и проверка бухгалтерского учета и отчетности).

Функции банковского надзора - это направления проводимой Банком России документальной или непосредственной проверки деятельности кредитной организации. По мнению банковских специалистов, существует определенный перечень этих функций.

Основные функции банковского надзора: изучение юридических вопросов деятельности банка и соблюдение им устава и лицензии; проверка соблюдения кредитной организацией позиций банковской лицензии; анализ баланса и отчетности банка; изучение динамики отдельных показателей банковской деятельности и перспектив развития банка; проверка решений органов управления; проверка работы ревизионной комиссии; анализ договорных отношений кредитной организации с клиентами, вкладчиками, дебиторами и кредиторами; проверка соблюдения договорных обязательств кредитной организации в ее взаимоотношениях с клиентами и вкладчиками, дебиторами и кредиторами; анализ способов размещения собственных и временно привлеченных средств, проверка выполнения обязательств по договорам (кредиты, депозиты, конвертация, валютные операции, ценные бумаги); проверка управления рисками; проверка формирования резервов; проверка гарантий; проверка обоснованности и законности формирования доходов; изучение договоров и причин потерь по отдельным видам деятельности; выявление фактов искажения доходов и расходов, обнаружение возможных непроизводительных потерь, в том числе связанных с результатами применения санкций за нарушение и несоблюдение договорных обязательств; выявление причин, мотивов и обстоятельств, способствовавших банковским нарушениям; выяснение целей нарушения нормативных актов ЦБ РФ, причин искажения отчетных показателей, экономических нормативов; выяснение причин и целей проведения банком убыточных, неэффективных банковских операций и сделок, прежде всего создающих повышенный риск и повлекших нарушение экономических нормативов; проверка соблюдения кредитной организацией предписаний Банка России.

Подразделения банковского надзора. В системе банка России можно выделить две группы подразделений: регулятивные, надзорные. К первой относятся такие, например, департаменты и соответствующие им управления, как Департамент эмиссионно-кассовых операций, Департамент регулирования денежного обращения, Департамент лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций Банка России.

Юридический департамент, Административный департамент, Департамент бухгалтерского учета и отчетности, Департамент ценных бумаг, Департамент валютного регулирования, Департамент платежных систем и расчетов Банка России и в Главный центр информатизации Банка России и некоторые другие подразделения.

Надзорный блок составляют два департамента и соответствующие им управления, отделы в территориальных учреждениях Банка России: а) Департамент банковского надзора; б) Главная инспекция кредитных организаций Банка России.

Надзорный блок обладает известным единством, что нашло свое отражение и в нормативных актах Банка России. В Инструкции Банка России от 1 декабря 2003 г. N 108-И "Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России)" читаем: "Инспекционная деятельность Банка России - составная часть банковского регулирования и банковского надзора, которая включает в себя непосредственное (с выходом на место) проведение проверок кредитных организаций (их филиалов) и их организационное, информационное, методическое и иное обеспечение"*(230).

Между регулятивными и надзорными блоками нет абсолютных разделений. Они не самостоятельны в принятии окончательных решений и не изолированы друг от друга. Например, Департамент лицензирования, осуществляя государственную регистрацию кредитной организации, одновременно обязан проверить достоверность фактов, отраженных в представленных учредителями документах. Так, выдавая генеральную лицензию, подразделение лицензирования может не только прибегнуть к проверке документов, представленных руководителями кредитной организации, но и направить соответствующий запрос в подразделение банковского надзора или в подразделение инспектирования кредитных организаций с целью проведения соответствующей проверки. К сожалению, на практике проверки оснований для выдачи валютных или генеральных лицензий только достойным банкам на протяжении многих лет не проводились. В свое время многие крупные и не только крупные кредитные организации получали валютные и генеральные лицензии без предварительного их инспектирования.

Схема 6