Значение нормативных актов Банка России

От качества подготовки и издания нормативных актов Банка России, от регулируемых им вопросов во многом зависит качество услуг, предоставляемых кредитными организациями своим клиентам. С точки зрения укрепления законности и правопорядка в банковских отношениях, необходимо добиться соответствия между законами и нормативными актами Банка России.

Верховенство закона - принцип правового государства и непременное условие формирования гражданского общества. К сожалению, в ряде случаев реальная практика нормотворчества не соответствует этому конституционному требованию. Все еще встречаются противоречия между требованиями законодательства и нормативными актами Банка России. Это касается не только содержательной стороны нормотворчества, но и его формы.

Банк России издал специальный нормативный акт, регулирующий порядок подготовки, принятия, регистрации и опубликования его нормативных актов*(213). В Положении Центрального банка Российской Федерации (Банка России) "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" от 15 сентября 1997 г. N 519" приводится ряд требований, которые имеют существенное значение для уяснения смысла правовых норм и их правильного применения: общее понятие нормативного акта, как такого акта, в котором содержится одна и более норм права, разъясняются некоторые отличие нормативных и ненормативных актов, а также приводится их классификация (положения, инструкции, указания), устанавливается порядок разработки проектов нормативных актов, их принятия, регистрации и опубликования.

Затем был принят новый Федеральный закон от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Федеральный закон) в котором это деление нормативных актов на положения, инструкции и указания, нашло свое закрепление в отдельной статье.

Этот момент важен для юристов, если учесть, что Банк России продолжает выпускать письма и в этих письмах зачастую содержаться нормы права. Максимум, что в них может быть, с точки зрения Федерального закона, - это разъяснения. Но ни форма толкования, ни его основание Федеральным законом тоже не предусмотрены.

2. Банковское право и нормативные акты Банка России

Нормативные акты Банка России - один из источников банковского права, предусмотренный в ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности". И поскольку банковское право - это содержание, а нормативный акт - форма его выражения, то рассмотрим вопрос о понятии банковского права.

В юридической литературе нет единого мнения о понятии банковского права. На наш взгляд, банковское право - самостоятельная отрасль российского права. Такое понимание продиктовано не только соображениями теоретического порядка, но и практикой банковской деятельности, в частности практикой взаимоотношений кредитных организаций и Банка России. В интересах укрепления правовых гарантий во взаимоотношениях между банками и их клиентами, между Банком России и кредитными организациями нужна правовая определенность. Надо провести четкое различие между гражданским правом, которое построено на принципе равенства сторон, и банковским правом, такого равенства не предусматривающим. Смешение этих понятий нежелательно с точки зрения интересов всех участников банковской деятельности и банковских отношений. Точно также нужно различать понятия "банковское право" и "финансовое право". Первая отрасль права регулирует отношения, возникающие в банковской системе, как правило, в связи с банковскими операциями. Вторая отрасль права регулирует отношения, которые возникают в связи с организацией и функционированием государственной финансовой системы (государственный бюджет, государственные внебюджетные фонды и др. вопросы).

В силу известных причин в советской науке банковское право рассматривалось как часть финансового права. Это неудивительно, поскольку в те времена все было построено на основе государственной собственности. О банковском праве могла идти речь только как о составной части финансового права. По мнению И.С. Гуревича, банковское право является особой подотраслью финансового права*(214).

Сегодня наука банковского права остается недостаточно разработанной в юридической науке. Только этим можно объяснить то обстоятельство, что вопросы банковского права рассматриваются в учебной литературе по банковскому делу, финансам и финансовому праву. Еще не произошло размежевание между различными учебными дисциплинами, в которых изучаются банки, банковская система и банковское дело.

В юридической литературе высказывалось мнение, что банковское право не может рассматриваться как отрасль права, так как представляет собой комплексную отрасль права. На наш взгляд, банковское право отличается и от финансового, и от административного, и от гражданского права. И это одна из актуальных проблем во взаимоотношениях между Банком России и, кредитными организациями, особенно в конфликтных ситуациях. Сошлемся только на один пример таких взаимоотношений. В тех случаях, когда Банк России проводит инспектирование кредитной организации, как никогда актуален вопрос о компетенции Банка России. Если встать на позицию, что банковское право является комплексной отраслью права, то Банк России имеет право проверять соблюдение не только банковского законодательства, но и норм гражданского и других отраслей права. По крайней мере, так можно истолковать ст. 56 и некоторые другие статьи Федерального закона. Однако выход за пределы своей компетенции не нужен и самому Банку России. И дело не только в затратах ресурсов не в том направлении. Гражданско-правовые отношения возникают автономно, на основе равенства и диспозитивности. Банк России не должен отвечать за то, за что отвечать не может. Он не стремится разбираться в гражданско-правовых отношениях между кредитными организациями и их клиентами. С этой точки зрения, он тоже заинтересован в четком различии между гражданским и банковским правом, а отнюдь не в том, чтобы называть это объектом своего надзора. Здесь необходимо юридически точно определить предмет проводимой проверки согласно действующему законодательству. По сути это вопрос законности.

Банковское право не может быть составной частью гражданского и административного права. Его нельзя рассматривать как некий конгломерат этих норм, как какую-то комплексную отрасль права или комплексную отрасль законодательства.

Банковское право не имеет ничего общего с административным правом.

Во-первых, согласно ст. 72 (п. "к") Конституции РФ административное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" предусматривается правовое регулирование банковской деятельности только на уровне федеральных законов и нормативных актов Банка России.

Во-вторых, банковское право предусматривает правомочия Банка России по применению санкций к кредитным организациям. Однако характер этих санкций, предусмотренных ст. 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", таков, что они не могут считаться санкциями административного права. Эти санкции применяются к кредитной организации, а не к ее руководителям. В административном праве существует принцип вины. В банковском праве принцип вины не учитывается и в отношении кредитной организации, как коллективного субъекта, не имеет смысла. Размер штрафа, предусмотренного в ст. 75 названного закона, не идет ни в какое сравнение с административным штрафом и превышает его максимальный предел.

В-третьих, Банк России не является органом государственной власти, а его служащие - государственными служащими. Согласно Федеральному закону "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", они служащие Банка России.

Банковское право отличается и от гражданского права. В ст. 1 ГК РФ закрепляются принципы гражданского права: свобода договоров, равенство сторон, диспозитивность, а также некоторые другие, которые никоим образом не могут применяться в банковском праве, где отсутствуют равенство сторон, свобода договоров, диспозитивность. В гражданском праве источниками права могут быть не только федеральные законы, но и нормативные акты министерств и ведомств. В банковском праве состав источников права исчерпывается только федеральными законами и нормативными актами Банка России (ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"). Кроме того, важно учитывать, что Банк России не является федеральным органом исполнительной власти и стало быть ему не предоставлено право регулировать гражданско-правовые отношения (см. статью 3 ГК РФ).