58
занял У. Ренквист. Но и в этой оценке следует проявлять известную осторожность. Прежде всего, обращает внимание отсутствие какихлибо существенных ревизий доктрин и судебных решений, выработанных судебной практикой в послевоенное время. Более того, «суд Ренквиста» достаточно последовательно отстаивал конституционные права и свободы. Об этом свидетельствуют многие решения, вынесенные «самым консервативным судом» в послевоенной истории США1.
Права человека стали предметом также двух из пяти поправок к Конституции США, принятых в период с 1951 по 1992 г. 23 января 1964 г. была ратифицирована XXIV поправка к Конституции, установившая запрет на лишение избирательных прав по причине «неуплаты какого-либо избирательного или иного налога». 1 июля 1971 г. вступила в силу XXVI поправка, снизившая до 18 лет возрастной ценз избирателей.
Завершая краткий обзор конституционного регулирования того времени, следует подчеркнуть, что в целом тенденция к защите прав и свобод к середине 1980-х гг. начинает ослабевать. Период конституционного развития, основу которого составляла борьба за права личности, заканчивался, о чем свидетельствовала, в частности, судьба поправки к Конституции США о равенстве прав мужчины и женщины. Ее сторонникам так и не удалось добиться согласия необходимого числа штатов.
Но окончательно перелом наступил только на рубеже тысячелетий, когда Соединенные Штаты вступали в новый этап своего развития.
Страница девятая. Лаборатория конституционного опыта штатов (1964-2006 гг.)
Мы вновь вернемся к делу Бейкер против Карра (1964 г.), которое положило начало настоящему конституционному перевороту. К 1965 г. во всех штатах, кроме трех, были введены новые нормы представительства, соответствовавшие переписи населения 1960 г. В семи штатах новые нормы представительства установили суды2.
Барьеры на пути конституционных реформ были сломлены. Новые легислатуры, сформированные на демократических началах, оказались восприимчивее к требованиям времени и добились осуществления многих реформ, в проведении которых отказывали
1Подробнее см. ежегодные обзоры решений Верховного суда, публикуемые
вжурнале «Harward Law Review».
2 См.: Crane W., Jr., Watts M.W. Op. cit. – P. 25.
59
законодатели, представлявшие более консервативные круги (преимущественно сельское население) штатов.
Практически во все статьи конституций были внесены значительные изменения, но доминантой конституционного развития стала модификация системы разделения властей.
Прежде всего, это выразилось в определенном усилении позиций представительных органов, что объясняется двумя обстоятельствами. Во-первых, необходимостью приспособления к новым условиям всего механизма государственной власти. В сложной, противоречивой обстановке современного развития задача стабилизации общественного устройства выполнима только при полном использовании всех рычагов системы разделения властей. Во-вторых, немалую роль в усилении не только Конгресса США, но и легислатур штатов сыграл «Уотергейт», подорвавший доверие к исполнительной власти.
Внастоящее время сняты многие конституционные ограничения законодательной власти. Сфера статутного законодательства заметно расширена как за счет ослабления конституционного надзора (при его применении судьи предпочли тактику «самоограничения»), так и за счет увеличения круга вопросов, подлежащих законодательной регламентации. Усовершенствована организация и формы деятельности легислатур. Сегодня 42 конституции предусматривают либо допускают проведение ежегодных сессий, в то время как к концу Второй мировой войны их было только четыре1. Примерно в трети штатов продолжительность сессий не ограничена. Остальные конституции, как правило, устанавливают возможность продления или созыва специальных, внеочередных сессий легислатур. Многие основные законы удлинили сроки депутатских мандатов и уточнили законодательную процедуру, устранив ряд жестких ограничений.
Впоследние годы были усилены контрольные функции законодательной власти. Так, если в 1951 г. ревизоры (аудиторы) назначались законодателями только в 8, в 1960 г. — в 15, то к 2006 г. конституции или статуты предусмотрели назначение либо утверждение аудиторов легислатурами более чем в 20 штатах2.
Существенно изменился конституционный статус исполнительной власти. Положение губернатора как главы штата и правительственного аппарата заметно упрочилось. В настоящее время
1 См.: The Book of the States. 1990-1991. – V. 20. – Lexington, 1990. – P. 119-122; The Book of the States. 2005 Edition. – Lexington. – P. 126-129.
2 См.: The Book of the States. 1974-1975. – V. 20. – P. 63; The Book of the States. 1990-1991. – V. 28 – P. 62-64; The Book of the States. 2005 Edition. – P. 233.
60
он избирается на 4 года в 48 штатах, в то время как 30 лет назад примерно в трети штатов срок его полномочий составлял два года1. Из конституций устранен запрет на избрание губернатора на два срока подряд. К 2006 г. это ограничение сохранилось в конституции только одного штата — Вирджинии. В 14 штатах право быть переизбранным не ограничено2.
Интересная особенность этого этапа политической жизни — широкое развитие кабинетной системы, учрежденной для усиления координационных и контролирующих функций главы исполнительной власти. В настоящее время она действует в 45 штатах. В 1970 г. таких штатов было только 103.
Особое внимание в процессе конституционных реформ уделялось реорганизации аппарата исполнительной власти. Наличие большого числа агентств и департаментов (министерств) зачастую приводило к сбоям в работе администрации. Она не могла координировать их деятельность. Впервые после Второй мировой войны реорганизация была проведена в Мичигане в 1965 г. К 1978 г. аналогичные реформы были осуществлены более чем в 20 штатах. Как правило, проведению реформ предшествовало внесение соответствующих конституционных поправок, которые определяли порядок и формы объединения многочисленных агентств и ведомств в рамках укрупненных департаментов. Так, поправки к конституциям Айдахо и Миссури предусматривали в первом случае создание 20, во втором — 14 департаментов4. В результате проведенных реформ не только упростилась структура исполнительных органов, но усилилась власть губернатора, который получил большие возможности для контроля за деятельностью своей администрации.
В последние годы заметна тенденция расширить права губернатора по разработке бюджета штата. Более совершенные формы приобретают функции губернатора в области контроля за законодательной деятельностью. Во всех штатах, кроме восьми, он наделен правом выборочного вето, с помощью которого можно наложить запрет на отдельные статьи законопроектов (в основном финансовых биллей), не отклоняя их в целом. Конституции ряда штатов (Иллинойса,
1 См.: The Book of the States. 1990-1991. – V. 28. – P. 83-84; The Book of the States. 2005 Edition. – P. 215-216. В настоящее время губернатор избирается на двухгодичный срок только в Нью-Гемпшире и Вермонте.
2 The Book of the States. 2005 Edition. – P. 215-216.
3The Book of the States. 2005 Edition. – P. 225. Кабинеты не формируются
вДжорджии, Миссисипи, Орегоне, Техасе, Неваде.
4 См.: The Book of the States. 1978-1979. – V. 22. – P. 46.
61
Колорадо, Гавайев, Нью-Джерси, Теннеси) предоставляют губернатору право сокращать размеры ассигнований1.
В меньшей степени конституционные реформы последних лет затронули судебную власть. Из наиболее крупных можно упомянуть реформы, проведенные в Иллинойсе и Колорадо в середине 1960-х гг.
Вэтих штатах была введена трехзвенная структура судебных органов.
Впоследние годы усилены требования к профессионализации судей. Все большее число штатов склоняются к принятию «миссурийского плана»2. Многие верховные суды были наделены правом самостоятельно регламентировать порядок уголовного и гражданского процесса.
Но, возможно, наиболее существенным стало изменение характера конституционной регламентации. Вопросы, которые ранее регулировались основными законами, переходят в область статутного законодательства, более гибкого, не скованного жесткими рамками конституционного пересмотра. Из недавних конституционных новелл следует отметить включение в тексты основных законов статей, регулирующих вопросы экономики, здравоохранения, социального обеспечения, охраны окружающей среды.
По форме конституции, принятые в течение последних четырех десятилетий, представляют собой более лаконичные документы, чем их непосредственные предшественницы. Они определяют только общую структуру организации власти и кратко описывают функции штата в таких сферах, как образование, финансы, налогообложение. Заметна тенденция придать конституционным нормам более обобщенный характер, что ведет к сокращению текстов конституций.
Но в целом в последние годы интенсивность конституционного правотворчества снижается. Так, если с 1955 по 1985 г. в штатах было принято 13 новых конституций, то в последние 20 лет — ни одной. Реже используются и механизмы частичного конституционного пересмотра. В 1998-1999 гг. в конституции штатов было внесено в общей сложности 229 поправок, в 2000-2001 гг. — 154, в 20022003 гг. — 164 поправки3.
Наметилась общая тенденция к консервации существующего конституционного строя. Так, в 2004 г. в Арканзасе и Монтане
были отвергнуты предложения об увеличении сроков избрания
1 См.: The Book of the States. 2005 Edition. – Р. 161-163.
2 Назван так по имени штата, в котором впервые (1930 г.) было применено назначение судей губернатором из числа кандидатов, предложенных ассоциацией юристов, с последующим проведением выборов, как правило, через год после назначения на должность.
3 См.: The Book of the States. 2005 Edition. – P. 3.