119
Отдельные конституции дополнительно требуют опубликования проектов локальных биллей в тех графствах или муниципалитетах, которые стали предметом особой заботы законодателей1.
На современном этапе особое значение приобретает систематизация законодательства. Для американских штатов эта проблема ввиду прогрессирующего роста общего числа законов, запутанности правового регулирования стоит наиболее остро. Систематизации законов требуют и многие конституции. Но в целом уровень кодификации остается в них низким, несмотря на наличие отдельных кодексов: гражданских и процессуальных, торговых и уголовных. В связи с этим следует подчеркнуть, что указанные акты заметно отличаются от европейских моделей. Чаще всего они закрепляют или фиксируют уже действующие законодательные нормы, их предписания отличаются большей казуистичностью, а структура в меньшей степени подчинена задачам и логике нормативного обобщения. И нельзя не согласиться с мнением Р. Давида, который отмечает, что
вамериканских «кодексах видят просто плод консолидации, более или менее удачной, а не основу для выработки и развития нового права, как в странах романо-германской правовой системы»2.
Несовершенство и трудности проведения кодификации вызвали к жизни иные формы систематизации законодательства, в ряду которых наибольшая роль отведена пересмотренным сводам действующих законов. В эти своды, которые обычно переиздаются раз
в20 лет, законодательные акты вносятся без изменений и группируются по определенным разделам. В какой-то мере подобная форма систематизации облегчает работу с законодательным материалом, но при огромном объеме самих сводов значение ее снижается, если учесть также то обстоятельство, что уже первая сессия легислатуры вносит в законы, включенные в своды, до 100 и более изменений.
Конституция и делегированное законодательство штата
Конституции штатов не определяют вопросы структуры и соотношения подзаконных актов, ограничиваясь в основном краткой констатацией того, что те или иные органы, в первую очередь административные агентства и местные органы (в тех штатах, где введен «гомруль»), имеют право издавать нормативные акты.
1 Конституция Арканзаса. – Раздел 26 статьи IV; Конституция Техаса. – Раздел 57 статьи III.
2 Давид Р. Указ. соч. – С. 378.
120
Подобное невнимание к подзаконным актам объясняется глубоко укоренившейся конституционной традицией (отраженной в принципе разделения властей), в соответствии с которой законодательные или нормотворческие функции должны принадлежать легислатурам. Однако потребность в более широком регулировании общественных отношений давно привела к признанию права на издание нормативных актов как за органами управления, так и за органами местной власти.
Необходимо обратить особое внимание на подзаконные акты органов управления. Именно им, наряду с текущим законодательством, в настоящее время отводится все большая роль в правовом регулировании. Удельный вес актов делегированного законодательства судов и местных органов власти, в общем, малозаметен.
Конституции не устанавливают те критерии и принципы, которым должен следовать законодатель при делегировании своих полномочий. Этот вопрос решается судами на основе конституционного толкования, которое и определяет меру допустимого нормотворчества органов управления. Давно ушло в прошлое то время, когда суды жестко и неумолимо следили за строгим соблюдением принципа разделения властей. Так, еще в 1902 г. Верховный суд Аризоны признал неконституционным делегирование права определять экзаменационные условия допуска к работам водопроводчиков на том основании, что закон не определил те критерии оценок, которыми должны были руководствоваться администрации соответствующих служб1.
В настоящее время судебная практика устранила многие ограничения, введенные в прошлом. Однако в конституционном плане делегированное законодательство и сейчас остается в «нелегальном» положении, получив формальную санкцию на существование только со стороны конституционного толкования. В этом плане наиболее показательно решение Верховного суда Нью-Гемпшира, в котором роль судебной практики оценивается так: «Необходимо помнить, что развитие административного права стало возможным только в силу того, что доктрине разделения властей дано более практичное и работающее применение»2.
Так же как на федеральном уровне, в правовых системах штатов выделяются три формы делегирования: прямое, косвенное и условное. Аналогичным образом решаются вопросы о правовой силе и ограничениях актов делегированного законодательства.
1 Jaffe L.L. Judicial Control of Administrative Action. – Boston. – 1965. – P. 82. 2 Ibid. – P. 105.
121
Отличия же касаются преимущественно восприятия социальноэкономического регулирования. Известный американский ученый Л. Джафф писал: «Именно тогда, когда делегированное полномочие касается пользования частной собственностью или вопросов профессиональной практики, нервы судей начинают сдавать»1. О причинах подобной несговорчивости судей было сказано при анализе практики конституционного толкования в штатах.
Жесткое ограничение делегированного законодательства вступает в противоречие с потребностями высокоиндустриального общества. Тем не менее и сегодня роль исполнительной власти в управлении экономикой и социальными процессами остается малозначительной.
Нормотворчество местных органов власти
Следуя предложенной выше классификации, мы можем разделить акты делегированного законодательства местных органов власти на те же три группы, наибольший интерес из которых представляет прямое делегирование. Оно может выступать в виде законодательного или конституционного мандата, определяющего общий объем нормотворческих функций этих органов, либо в виде отдельного полномочия, непосредственно переданного легислатурой в их компетенцию.
Заслуживает внимания проблема законодательного или конституционного закрепления общего объема нормотворческих функций местных органов власти. Еще и сейчас во многих штатах они по традиционной модели наделяются только теми полномочиями, которые желает уступить законодатель в принимаемых им хартиях. Право легислатуры на основе общего закона лишить местные органы власти каких-либо полномочий или даже упразднить их правовой статус как публичных корпораций не ограничено. Сохраняют силу и авторитетные прецеденты, крайне жестко определяющие объем компетенции местных органов власти2.
Иная модель предложена в тех штатах, где принята система «гомруля», предусматривающая право самостоятельного решения вопросов местного значения вне рамок конкретизации законодательных норм. На основе конституционного мандата муниципалитеты примерно двух третей штатов (отдельные основные законы распространили «гомруль» и на графства) принимают собственные хартии, в которых определяется правоспособность местных органов
1 Ibid. – P. 77.
2 См.: David L.T., Allen M.C. The Law of Local Government. – Los Angeles. – 1966. – P. 18.
122
власти. Они вправе издавать все необходимые акты при условии соблюдения требований конституции, законодательства (включая делегированное законодательство органов центральной власти) и самой хартии. По своей правовой силе хартии самоуправляемых муниципалитетов приравниваются к статутам, но они не могут противоречить законодательным актам общего действия. В отдельных случаях конституции уточняют те вопросы, которые вправе решать самоуправляемые муниципалитеты. Так, Основной закон Нью-Йорка позволяет местным органам принимать ордонансы, «касающиеся полномочий, обязанностей, численности, порядка избрания и смещения, сроков службы и жалованья, рабочего времени, социального обеспечения, защиты и безопасности труда всех муниципальных должностных лиц и служащих»1. Наиболее широкие полномочия местных органов власти закрепляет Конституция Калифорнии: «Каждое графство, город или селение вправе принимать и принуждать к исполнению в пределах своей юрисдикции те местные, инспекционные, санитарные и другие правила, которые не противоречат общим законам»2. Аналогичная формулировка введена в
Основной закон Огайо3.
Однако из сказанного не стоит делать вывод о том, что легислатуры утратили часть своей законодательной компетенции, а местные органы обрели полномочие бесконтрольного ведения «муниципальной политики». Во многих случаях легислатуры издавали нормы, которые вторгались в компетенцию местных органов власти, и суды практически всегда занимали сторону законодателя. Более того, судебная практика признает бесспорным приоритет любого статута, применяемого на всей территории штата либо касающегося благосостояния всего народа, перед местными ордонансами, изданными даже в строгом соответствии с конституционным мандатом. Введение «гомруля» ничего не меняет и в практике взаимоотношений между центральными и местными органами власти. Ограничивая право прямого вмешательства легислатуры в «муниципальные» вопросы, конституции не препятствуют использованию иных средств, как правовых, так и политических.
Заключительные замечания
Оценивая роль конституций как основы правовой системы США, необходимо сделать ряд замечаний. Прежде всего, отметим
1 Конституция Нью-Йорка. – Параграф 2 статьи IХ. 2 Конституция Калифорнии. – Раздел 7 статьи XI. 3 Конституция Огайо. – Раздел 3 статьи XVIII.
123
тот факт, что конституции в процессе правоприменения обретают особую прецедентную форму. Нередко судебное толкование придает им такое содержание, которое далеко отходит от целей и буквы конституции. Уже одно это девальвирует ценность конституционной нормы и, по сути, свидетельствует о наличии надконституционного права, которое стоит выше основного закона. В правовой системе США оно основывается на принципах общего права, которое запрещает, а при невозможности запрещения — ограничивает вмешательство государства в частноправовую сферу.
Функция конституции как основы права ограничена также тем, что многие ее принципы неприменимы к общему праву. Так, судебная практика не признает действия конституционного запрещения о законах с обратной силой для прецедентов, закрепляющих не только собственно нормы общего права, но и толкование конституционных и законодательных норм. Данное противоречие «устранено» ссылкой на то, что новый прецедент только подтверждает истинное значение нормы, а не создает новое право1. Нельзя применить к общему праву и запрещение регулировать вне рамок закона новые сферы общественных отношений, за теми исключениями, которые сделаны в самой конституции, например в федеральной Конституции — для внешнеполитических полномочий Президента, а в конституциях штатов — для местных органов власти. Общее право не ограничено только «внутренним» его совершенствованием. Оно развивается, охватывая новые сферы частноправовых отношений. Так, в 1940- 1950-х гг. судебная практика самостоятельно, без законодательной санкции, регламентировала вопросы ответственности за недобросовестное лечение больных2.
В заключение необходимо подчеркнуть, что конституции в той форме, которую им придала судебная практика, играют далеко не однозначную роль в определении судеб двух правовых подсистем — статутного и общего права. Ограничивая развитие первой и сохраняя в неприкосновенности основы второй, конституции обретают особые свойства, имеющие целью защитить те принципы общего права (неприкосновенности личности и частной собственности, свободы предпринимательства и пользования имущественными правами), которые препятствуют вторжению государства в частноправовую сферу или, иными словами, в жизнь гражданского общества.
1 См.: Bodenheimer E. Op. cit. – P. 431.
2 См.: Breitel CD. The Courts and the Law Making // Legal Institutions Today and Tommorow. – N.Y. – 1959. – P. 13-14.