220
Вконце 1980-х годов Национальная конференция легислатур штатов на основе проведенных исследований следующим образом классифицировала законодательные собрания штатов1.
К первой были отнесены профессионально действующие легислатуры Калифорнии, Иллинойса, Массачусетса, Мичигана, НьюЙорка, Огайо, Пенсильвании и Висконсина. Для них были характерны не ограниченные по времени сессии, усовершенствованная система комитетов, значительное число вспомогательных органов, высокое жалованье законодателей.
Вторую группу составили непрофессионально действующие легислатуры 17 штатов (в частности, Нью-Гемпшира, Коннектикута, Джорджии, Оклахомы, Западной Вирджинии и Алабамы), проводившие ограниченные по времени сессии, имевшие несовершенную систему комитетов, недостаточное число вспомогательных органов
инизкие размеры вознаграждения законодателей. Например, в НьюГемпшире размер вознаграждения составлял только 100 долл., а в Алабаме — 400 долл. в год2. Для этих легислатур был характерен высокий уровень обновления состава законодателей (до 40%) после каждых парламентских выборов.
Втретью, промежуточную, группу были включены легислатуры тех 25 штатов (Флориды, Миссури, Нью-Джерси, Вирджинии, Мэна, Северной Каролины и ряда других), которые по своему потенциалу приближались к легислатурам первой группы.
За истекшие 15 лет многое переменилось. Стираются структур- но-организационные различия между легислатурами разных штатов, что требует применения иных критериев оценки их деятельности. Обращаясь к этой теме, Алан Розенталь предлагает оценивать не формальные признаки, а качество осуществления трех основных функций легислатур: представительства, законотворчества и сдерживания экспансии исполнительной власти3.
Исполнительная власть
Президент США
Во главе федеральной исполнительной власти стоит Президент США, избираемый вместе с Вице-президентом на 4 года. Помимо
1 Kurtz K.T. Changing State Legislatures. Presentation at the National Conference of State Legislatures. – October 20, 1989.
2 Ibid.
3 Rosenthal A. Heavy Lifting. The Job of the American Legislature. – CQ Press. –
2004.
221
функций по управлению исполнительной властью, Конституция наделяет его полномочиями главы государства, главнокомандующего, руководителя внешнеполитическим курсом страны.
В 2006 г. жалованье Президента составляло 400 тыс. долл. в год1. Кроме того, он дополнительно получает средства на покрытие транспортных, представительских, иных расходов.
Конституция и законодательство содержат ряд норм, обеспечивающих преемственность его власти. В случае смерти, отставки, неспособности Президента исполнять обязанности по должности его пост занимает Вице-президент. После Вице-президента власть Президента в нижеприведенной очередности наследуют: Спикер Палаты представителей, Временный председатель Сената, Государственный секретарь, Министр финансов, Министр обороны, Генеральный атторней, министры внутренних дел, сельского хозяйства, торговли, труда, здравоохранения и социальных служб, жилищного строительства и городского развития, транспорта, энергетики, образования, по делам ветеранов2. В скором времени в этот список под восьмым номером войдет министр национальной безопасности. Соответствующая резолюция уже принята Сенатом и передана на рассмотрение в Палату представителей Конгресса США.
Согласно Конституции вся исполнительная власть принадлежит Президенту. Он осуществляет полный контроль за деятельностью органов федерального управления. Об этих органах Конституция упоминает лишь в связи с импичментом, правом Президента назначать на должности в государственном аппарате США и полномочием требовать предоставления отчетов от подчиненных ему органов.
В настоящее время система органов федерального управления включает такие звенья, как Исполнительное управление Президента, министерства (департаменты), независимые агентства и правительственные корпорации.
Исполнительное управление Президента (ИУП) было создано в 1939 г. Основные его функции — консультирование Президента, разработка общего политического курса, координация деятельности различных звеньев исполнительной власти. Самостоятельных полномочий ИУП не имеет. Президент сам определяет, как оно должно
1 Congressional Research Service Report for Congress. Legislative, Executive and Judicial Officials: Process for Adjusting Pay and Current Salaries. – Wash. – February 23, 2006.
2 См.: США: Конституция и законодательные акты. – С. 195-196.
222
функционировать и какие полномочия будут предоставлены его подразделениям.
Всостав Исполнительного управления Президента входят Служба Белого дома; Служба Вице-президента; Административнобюджетное управление; Совет экономических консультантов; Совет национальной безопасности; Управление по вопросам политического развития; Совет по качеству окружающей среды; Управление по научно-технической политике; Административная служба; Служба национальной политики контроля за распространением наркотиков; Служба политического развития, включающая Совет по внутренней политике и Национальный экономический совет1.
Исполнительное управление Президента играет все большую роль в политической жизни, нередко оттесняя министерства и ведомства, образуемые на основе закона.
Сейчас в США существует 15 министерств (департаментов): Министерство сельского хозяйства; Министерство торговли; Министерство обороны (включает три самостоятельных департамента — армии, военно-морского флота, военно-воздушных сил); Министерство образования; Министерство энергетики; Министерство здравоохранения и социальных служб; Министерство национальной безопасности; Министерство жилищного строительства и городского развития; Министерство внутренних дел; Министерство юстиции; Министерство труда; Государственный департамент (Министерство иностранных дел); Министерство транспорта; Министерство финансов; Министерство по делам ветеранов.
Вфункции отраслевых министерств входят исполнение законов и осуществление национальных программ в соответствующих сферах общественно-политической и экономической жизни. Какого-либо самостоятельного значения министерства не имеют и должны действовать строго в рамках той политики, которую определит Президент.
Особое место в структуре исполнительной власти занимают независимые агентства и правительственные корпорации. В их числе такие влиятельные органы, как ФБР и ЦРУ, Комиссия по гражданским правам и Федеральная комиссия по выборам, Федеральная торговая комиссия, Агентство по защите окружающей среды, Экспортно-импортный банк США, Федеральная резервная система и многие другие органы. Отличие независимых агентств от министерств при всем их многообразии заключается в большей
1 См.: U. S. Government Manual. 2006-2007 Edition.
223
самостоятельности и в относительной обособленности от администрации Президента1.
Взаключение следует сказать о президентском кабинете, который не предусмотрен Конституцией и законодательством, но тем не менее играет важную роль в организации федерального управления.
Всостав кабинета входят все министры. В его заседаниях принимают участие Вице-президент, помощники Президента, главы важнейших ведомств. Президент сам определяет, кто должен присутствовать на заседаниях, и устанавливает периодичность их созыва. Как правило, заседания кабинета проводятся не чаще одного раза в месяц. Каких-либо актов кабинет не принимает. Право издания нормативных актов принадлежит Президенту либо тем лицам, которым он делегирует это право.
Вобщей сложности в аппарате федеральной исполнительной власти занято около 3 млн. государственных служащих2.
Губернаторы штатов
Во главе исполнительной власти штата стоит губернатор, занимающий в политической системе место, сопоставимое с положением Президента США.
В последние годы статус губернатора заметно повысился. Как отмечалось выше, в настоящее время глава исполнительной власти избирается на 4 года в 48 штатах. Практически повсеместно устранено запрещение быть избранным на губернаторский пост повторно. К 2007 г. это ограничение сохранялось в конституции только одного штата.
Возрастной ценз для кандидатов в губернаторы, как правило, составляет 30 лет, а ценз оседлости — 5-7 лет3. Тем же требованиям должны отвечать и лейтенант-губернаторы, должности которых учреждены в 44 штатах4 и которые осуществляют функции, аналогичные функциям Вице-президента США.
Одна из существенных особенностей исполнительной власти —
еераздробленность. Помимо губернатора и лейтенант-губернатора,
1 Подробнее см.: Правительства, министерства и ведомства в зарубежных странах. – С. 92-102.
2 См.: Ross R.S. American National Government: Institutions, Policy and Participation. – N.Y. – 1988. – P. 175.
3 The Book of the States. 2005 Edition. – P. 217.
4 The Book of the State. 2005 Edition. – P. 249. В 2005 г. должность лейтенант-
губернатора была учреждена в ходе конституционной ревизии в Нью-Гемпшире. Первый лейтенант-губернатор этого штата займет эту должность в 2010 г.
224
непосредственно электоратом избирается целый ряд других должностных лиц штата: секретари (36 штатов), атторнеи (43 штата), казначеи (37 штатов) и т.д.1 Получая мандат от самих избирателей, эти лица часто только формально признают приоритет губернатора. А конфликты неизбежно возникают, когда на ключевых постах в администрации штата оказываются представители разных партий или политических течений.
Еще одна характерная черта аппарата управления в штатах — наличие большого, подчас просто огромного числа департаментов, агентств и ведомств с крайне запутанной структурой, перекрещивающейся компетенцией, межведомственными конфликтами. Какаялибо координация их деятельности или контроль за ними весьма затруднительны не только из-за обилия органов управления, но и потому, что многие из них выведены из подчинения главе исполнительной власти, формируются на более длительный срок (6, 8 или 10 лет) и обладают самостоятельной финансовой базой (ежегодное финансирование их деятельности в четко зафиксированном проценте от бюджетных поступлений предусмотрено законодательством).
Сейчас практически во всех штатах проводятся реформы, призванные усовершенствовать организацию исполнительной власти и усилить контроль за деятельностью органов управления. Так, все чаще американские штаты обращаются к федеральной модели формирования исполнительной власти. Главы ведомств, агентств и департаментов избираются в соответствии с формулой «по совету и с согласия» сената, демонстрирующей свои неоспоримые преимущества в деле повышения статуса главы исполнительной власти. Далее, во многих штатах проведено объединение многочисленных агентств и ведомств в рамках укрупненных департаментов. В Джорджии, например, в результате реформы более 300 органов управления были объединены в рамках 22 департаментов2. Отдельные штаты, следуя примеру федерации, предоставили губернатору право самостоятельно разрабатывать конкретные формы реорганизации исполнительной власти.
Другое направление реформы — учреждение системы кабинетов, действующей сегодня в большей части штатов3. В восьми из них создание кабинета при губернаторе предусмотрено конституцией.
1 Ibid. – P. 233.
2 Подробнее см.: Лафитский В.И. США: конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. – М., 1993. – С. 40.
3 Их прообразом послужил Совет, сформированный Конституцией НьюГемпшира 1784 г. для консультирования губернатора штата (статьи 60-66).
225
В остальных эти органы образованы статутным законодательством, решением губернатора либо действуют в силу устоявшейся традиции или практики. В большинстве случаев состав кабинета определяется самим губернатором и в него входят главы основных департаментов и ведомств (от 7 — в Вермонте и Флориде, до 75 — в НьюЙорке)1. Полномочия кабинета невелики, право принятия обязательных решений ему предоставляется крайне редко. Практическое его назначение состоит в том, чтобы выполнять функции совещательного и координирующего центра при губернаторе.
Впоследние годы во многие конституции были внесены специальные нормы, закрепляющие принципы организации государственной службы. Развернутая регламентация этого вопроса содержится в Конституции Колорадо: «Назначение и продвижение по службе служащих штата осуществляется в соответствии с заслугами и профессиональной пригодностью, устанавливаемыми на конкурсной основе в ходе экзаменов на компетентность, безотносительно к тому, каковы раса, происхождение, цвет кожи либо политическая принадлежность кандидатов»2.
Более полное представление о структуре исполнительной власти
вштатах может дать описание органов управления Мэриленда, где наряду с губернатором непосредственно населением избираются лейтенант-губернатор, секретарь штата, генеральный атторней, ге- нерал-адъютант, аудитор и казначей штата.
ВМэриленде действуют 19 департаментов: по делам пожилых; сельского хозяйства; бюджета и финансового управления; коммерческого и экономического развития; по делам инвалидов; образования; окружающей среды; общих служб; здравоохранения и психического здоровья; жилищного строительства и коммунального развития; людских ресурсов; по делам несовершеннолетних; труда, лицензирования и правил; природных ресурсов; планирования; общественной безопасности и исправительных учреждений; полиции штата; транспорта; по делам ветеранов3.
Помимо департаментов, в структуру исполнительной власти входит множество различных административных агентств, комиссий, комитетов, специальных учреждений, совещательных органов
и т.д. В их числе, по данным официального сайта правительства
1 The Book of the States. 2005 Edition. – P. 225.
2 Конституция Колорадо. – Раздел 13 статьи XII.
3 Официальный сайт правительства Мэриленда – Maryland Government // www.gov.state.md/us.