108
право на комплексную регламентацию трудовых отношений или право на более широкое регулирование института частной собственности, давно известные правовым системам стран Западной Европы.
В связи с этим необходимо подчеркнуть, что судебное толкование, которое отступает от буквы конституции, уже создает надконституционное право, а те принципы, которые легли в основу решений, принятых безотносительно к воле авторов конституций, уже предполагают наличие надконституционных принципов. В правовых системах штатов они выведены из общего права, которое запрещает, а при невозможности запрещения — ограничивает вмешательство государства в частноправовую сферу.
Не умаляют данной характеристики те отдельные явления правовой действительности, которые отступают от прежних схем и конструкций. Действительно, судебная практика в настоящее время не так жестко ограничивает законодательную компетенцию, но в этом случае можно говорить только о смягчении жесткости конституционного толкования, а не о каких-то новых подходах и принципах. Не устранена, а только ослаблена сила прецедентов толкования конституционных норм. Причем некоторую вольность в обращении с принципом stare decisis можно наблюдать в деятельности главным образом Верховного суда США1. Большую же часть американских штатов новые веяния конституционализма практически не затронули. Суды, утверждая, что им принадлежит роль гарантов конституционного правления, не склонны снимать ограничения, установленные судебной практикой. Нередко они заявляют, что в случае необходимости можно изменить конституцию, внеся в ее текст поправки. Несколько отличается практика Верховных судов Нью-Джерси, Калифорнии, Нью-Йорка, ряда других штатов, которые демонстрируют большую восприимчивость к «современным» доктринам конституционного права.
Параграф третий. Конституция в системе статутного права США
Конституция США и федеральное законодательство
Рассмотрев вопрос о конституционном толковании или, точнее, о тех формах, в которых конституции входят в правовую систему США, мы можем перейти к анализу той роли, которая принадлежит им в развитии статутного законодательства — основного
1 Подробнее см.: Никифорова М.А. Судебный прецедент в конституционном праве США: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – М., 1980.
109
инструмента регулирования социально-экономической и политической жизни страны.
Конституция США крайне скупо говорит об источниках федерального статутного права. В самом ее тексте содержится упоминание только федеральных законов, договоров США, а также таких актов Конгресса, как приказы, резолюции, решения. Мало что сказано о процедуре их принятия. Предусмотрено, в частности, внесение финансовых законопроектов только в Палату представителей, принятие законов палатами в единой редакции, одобрение Президентом США законов, принятых Конгрессом. Наконец, Конституция США ограничивает предметы правового регулирования федерального законодательства, устанавливая перечень закрепленных за федерацией прав и запрещая принятие биллей об опале и законов, имеющих обратную силу.
Если строго следовать букве Конституции, нормотворчество может выступать только в форме актов Конгресса, подлежащих вето со стороны Президента. Однако практика внесла в эту конституционную схему свои коррективы, расширив круг не только нормативных актов, но и субъектов нормотворческой деятельности.
По форме различаются три группы актов Конгресса: билли, резолюции и приказы.
Билли, которые после одобрения Президентом либо преодоления его вето становятся законами (актами, статутами), подразделяются на публичные билли и частные билли. Первые являются актами общего действия. Вторые — актами индивидуального применения или локального действия.
Помимо законов, Конгресс принимает резолюции: совместные, совпадающие и простые. Совместные резолюции не отличаются от биллей по характеру или предмету своей регламентации1. Нередко изменения в действующие законы вносятся совместными резолюциями, и наоборот, изменения в совместные резолюции — законами. Как и билли, совместные резолюции передаются на подпись Президенту. В форме совместных резолюций принимаются проекты конституционных поправок. В случае их одобрения большинством в две трети голосов обеих палат они без санкции Президента отсылаются легислатурам или конвентам штатов для ратификации.
Совпадающие резолюции касаются главным образом деятельности обеих палат, не имеют нормативного значения и не нуждаются
1 Одним из наиболее известных примеров является Резолюция о военных полномочиях 1973 г.
110
всанкции со стороны Президента. Фактически сила совпадающих резолюций распространяется только на Конгресс США.
Простые резолюции принимаются каждой палатой в отдельности и
восновном регламентируют вопросы внутренней организации палат.
Приказы также принимаются каждой палатой в отдельности и содержат распоряжения, имеющие индивидуальное применение.
Оценивая практику нормотворчества Конгресса, следует обратить внимание как на ее объем (ежегодно принимается порядка 700 биллей и резолюций) и высокий уровень законодательной техники (противоречия и пробелы — сравнительно редкое явление), так и на порядок опубликования федеральных законов, обеспечивающий не только доступность, но и удобство обращения с законодательной материей.
После вступления в силу законы и резолюции Конгресса публикуются в серии «Публичные законы» (Public Law) и имеют соответствующее цифровое обозначение. Первая его часть представляет собой порядковый номер Конгресса (в настоящее время 110-й Конгресс), вторая — порядковый номер самого статута или резолюции.
В конце года все акты Конгресса сводятся воедино и публикуются в хронологическом порядке на основании даты принятия в «Полном собрании статутов Соединенных Штатов» (United States Statutes at Large).
Помимо двух указанных официальных изданий законодательные акты Конгресса США публикуются в Своде законов США (United States Code), в котором законодательные нормы (а не сами законы) сводятся по предметам их регулирования. Инкорпорация законодательных норм осуществляется в рамках 50 титулов Свода, которые, в свою очередь, делятся на части, главы, параграфы1.
Структурно Свод законов представлен следующим образом: 1. Общие положения. 2. Конгресс. 3. Президент. 4. Флаг и печать, место нахождения правительства и штаты. 5. Органы исполнительной власти и государственная служба. 6. Национальная безопасность. 7. Сельское хозяйство. 8. Иностранные граждане и гражданство. 9. Арбитраж. 10. Вооруженные силы. 11. Банкротство. 12. Банки и банковское дело. 13. Перепись населения. 14. Береговая охрана. 15. Коммерческие отношения и торговля. 16. Консервация объектов природы. 17. Авторское право. 18. Преступления и уголовный процесс. 19. Таможенные пошлины. 20. Образование. 21. Продукты
1 Подробнее см.: Зивс С.Л. Развитие формы права в современных империалистических государствах. – М., 1960. – С. 142-158.
111
питания и медикаменты. 22. Международные отношения и связи.
23.Шоссейные дороги. 24. Больницы и приюты. 25. Индейцы.
26.Налоговый кодекс. 27. Спиртные напитки. 28. Судебная власть и судебный процесс. 29. Труд. 30. Земли, полезные ископаемые и добыча полезных ископаемых. 31. Денежное обращение и финансы.
32. Национальная гвардия. 33. Навигация |
и судоходные воды. |
34. Флот. 35. Патенты. 36. Патриотические |
общества и правила, |
регулирующие их деятельность. 37. Жалованье и денежные выплаты
вуставных службах. 38. Льготы ветеранам. 39. Почтовая служба.
40.Государственные здания, имущество и общественные работы.
41.Государственные контракты. 42. Здравоохранение и благосостояние. 43. Государственные земли. 44. Государственные издания и документы. 45. Железные дороги. 46. Судоходство. 47. Телеграф, телефон и радиотелеграф. 48. Территории и основные владения.
49.Транспорт. 50. Война и национальная оборона.
Инкорпорации не подвергнуты Конституция США и ряд пред-
шествующих ей актов — Декларация независимости 1776 г., Статьи Конфедерации 1781 г. и Акт о Северо-Западных территориях 1787 г., но тексты этих документов включены в Свод законов США в раздел «Органические законы США».
Переиздается Свод законов США один раз в шесть лет. В настоящее время готовится к изданию редакция 2006 г.
Оценивая значение Свода законов, нельзя не отметить несоответствие его структуры современному развитию американского права, однако наличие такой систематизации при всем ее несовершенстве имеет свои неоспоримые преимущества, а именно: удобство и доступность пользования постоянно обновляемым законодательным материалом.
Конституция в системе актов исполнительной власти США
Долгое время за исполнительной властью не признавалось право на издание нормативных актов. И только со временем, сначала за Президентом — на основе его конституционных полномочий, затем за министерствами и ведомствами — посредством делегирования Конгрессом законодательных функций, было признано право широкого нормотворчества и за органами исполнительной власти.
Основой нормотворческих функций Президента стали его конституционные полномочия как главы исполнительной власти и главнокомандующего. В развитии этих функций немалую роль
112
сыграло предписание Конституции США о контроле Президента за должным исполнением федеральных законов.
Внастоящее время Президент издает следующие основные виды актов: исполнительные приказы, правила и положения, прокламации, планы реорганизации. Ни один из этих актов Конституцией не упоминается, что, впрочем, не умаляет их юридической силы.
Исполнительные приказы издаются в осуществление конституционных полномочий Президента либо на основе актов Конгресса. Как правило, они имеют нормативный характер и применяются в целях конкретизации законодательных норм либо регламентации круга вопросов, подлежащих ведению того или иного административного органа. В настоящее время действуют около 20 тыс. исполнительных приказов, многие из которых имеют многолетний «стаж» применения.
Правила и положения издаются Президентом в основном в целях регулирования порядка делопроизводства в министерствах и ведомствах. В отдельных случаях их назначением была конкретизация законодательных норм, а также исполнительных приказов самого Президента.
Прокламации носят преимущественно декларативный характер (например, о праздновании юбилейных дат), однако некоторые из них обретали не только нормативный, но и надзаконодательный характер. Такими свойствами обладают прокламации об окончании военных действий и введении чрезвычайного положения.
Заметное место в ряду актов Президента занимают планы реорганизации, посредством которых осуществляется реформа органов исполнительной власти и перераспределение функций между ними.
Помимо указанных актов, Президент издает также административные приказы, военные приказы, директивы и т.д., которые еще более запутывают номенклатуру его нормативных актов.
Кактам федеральных министерств и ведомств относятся приказы, инструкции, правила производства и процедуры, административные приказы, директивы, меморандумы, циркуляры, декларации и т.д.
Вприказах и инструкциях обычно содержатся материальные нормы права. Правила производства и процедуры регламентируют процедурные вопросы, административные приказы — вопросы внутреннего распорядка учреждений. Такие акты, как директивы, меморандумы, циркуляры, декларации, могут закреплять нормы как общего, так и индивидуального применения.
Попытка упорядочить ведомственное нормотворчество была в свое время предпринята Законом о правилах административной
113
процедуры, который разделил всю совокупность актов министерств
иведомств на две категории — правила и приказы.
Кправилам, как к актам нормотворчества, отнесено «заявление административного агентства (министерства или ведомства. — В.Л.) об общем действии и будущих результатах, предназначенное для того, чтобы применить, истолковать или предписать право или политику либо определить организацию, процедурные или иные требования административного агентства, и включающее утверждение или установление размеров заработной платы, структуры корпораций или финансовых органов, а также вопросов порядка реорганизации органов исполнительной власти, цен, мест размещения предприятий, оборудования, предоставления услуг или льгот за пользование ими, либо оценок имущества, расходов или расчетов, либо иных действий, связанных с осуществлением вышеуказанного».
Под приказом как актом правоприменения, в свою очередь, понимается «окончательное распоряжение административного агентства, которое в целом или частично утверждает, отрицает, запрещает или провозглашает какое-либо действие, не подпадающее под понятие «нормотворчество», и включает лицензирование»1.
Как видно из вышеприведенных норм Закона об административной процедуре, федеральное законодательство не проводит четкого разграничения между нормативными и индивидуальными актами органов управления.
Акты Президента, министерств и ведомств публикуются по мере их принятия в «Федерал реджистер» (Федеральном реестре) и вклю-
чаются в «Свод федеральных правил» (Code of Federal Regulations),
который издается ежегодно. Помимо этих изданий, акты исполнительных органов власти публикуются в «Еженедельном собрании президентских документов», а также в вестниках каждого из министерств и ведомств.
Источником нормотворчества исполнительных органов власти является, в основном, делегирование Конгрессом своих полномочий. В доктрине оно получило название делегированного законодательства. Однако в последние годы этот термин выходит из употребления. Все чаще американские авторы используют термины нормотворчество, подчиненное или конкретизирующее законодательство, тем самым подчеркивая полное утверждение подзаконных актов в конституционной практике и их относительную автономность в правовой системе.
1 США: Конституция и законодательные акты. – С. 256-257.
114
Делегирование выступает в трех формах: прямой, косвенной и условной. Прямое, или «чистое», делегирование состоит в передаче органам управления права самостоятельно определять формы правового регулирования преимущественно в тех вопросах, в которых законодатель считает себя малокомпетентным и более полагается на технократические познания и осведомленность аппарата исполнительной власти (например, в контроле за качеством продукции, в установлении промышленных стандартов, перестройке правительственного аппарата и т.п.).
Особая роль в правовой системе принадлежит косвенному, или конкретизирующему, делегированию, при котором органы управления принимают подзаконные акты на основе изданных Конгрессом законов, уточняя или конкретизируя их нормы. Значение косвенного делегирования постоянно возрастает, отражая все большую сложность правового регулирования в современном мире. Да и сами законодатели все чаще прибегают к изданию законов лишь в схематичном виде, тем самым как бы намекая на необходимость их конкретизации, придания им завершенной и четкой формы.
И наконец, третья форма делегирования применяется в том случае, если законодатель связывает введение в действие или отмену статутов с какими-либо условиями, наличие которых определяет соответствующий орган управления.
По своей правовой силе акты делегированного законодательства приравниваются к статутам. Однако ставить их на одну ступень нормативной иерархии неправомерно. Не нормативное равенство, а применение судами как законов, так и подзаконных актов — в этом заключена суть равной правовой силы двух источников права. Высшая юридическая сила законов бесспорна, а конкретной формой ее гарантии является контроль со стороны федеральных судов. Они самостоятельно, на основе собственного толкования норм закона и нередко нарушая волю законодателя, определяют меру допустимого регулирования в рамках делегированного законодательства. Более того, судебная практика не допускает возможность широкого делегирования, требуя, чтобы Конгресс четко обозначал те «ощутимые» стандарты и принципы, которыми обязаны руководствоваться органы управления и за которые нельзя переступать1. Невыполнение этих требований ведет к признанию делегированного права неконституционным.
1 Bodenheimer E. Jurisprudence. The Philosophy and Method of the Law. – Cambridge. – 1974. – P. 331.