239

Делая такие заявления, Президент не вступает в прямую конфронтацию с Конгрессом и Верховным судом США. Но он издает множество так называемых «заявлений», в которых федеральной бюрократии даются указания как исполнять либо не исполнять вновь принятые либо давно действующие федеральные законы.

В общей сложности на 1 января 2007 г. президенты США использовали отлагательное вето 1485, а «карманное» вето 1066 раз1.

Участие Президента в законотворчестве этим не ограничивается. Как уже было сказано выше, ему принадлежит право широкого нормотворчества, которое нередко конкурирует с законодательством.

Бюджет и финансы

По Конституции Президент не имеет никаких полномочий в сфере бюджета и финансов. Только Конгресс вправе устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы. Займы от имени Соединенных Штатов может также заключать только Конгресс. Наконец, «чеканка монеты» или эмиссия денег и выдача денег из казначейства осуществляются исключительно по закону, принятому Конгрессом США.

Однако уже с 1921 г. подготовка бюджета, а впоследствии наиболее крупных финансовых биллей была перепоручена исполнительной власти. Фактически в этой области инициатива перешла к Президенту, хотя Конгресс сохранил за собой весомую роль. Законодатели самостоятельно решают вопрос об увеличении, сокращении или недопущении ассигнований, которые запрашивает исполнительная власть. Нередко сами определяют, на какие цели и в каком объеме необходимы ассигнования.

В целом Палата представителей имеет более сильные позиции в сфере бюджета и финансов. Только она может предлагать законопроекты о государственных доходах (налогах и т.д.). Сенат вправе лишь отклонить их или внести в их тексты поправки.

Бюджет в Соединенных Штатах не имеет силы закона. Принимается он в форме совпадающей резолюции, которая не имеет обязательной силы, не подлежит вето со стороны Президента, но служит основой для разработки финансовых биллей (законов).

Последние принимаются в двух формах. Первоначально принимается билль, разрешающий ассигнования. В нем предусматриваются осуществление определенных проектов и их финансирование.

1 Sollenberger M.A. Presidential Vetoes, 1789 – Present: A Summary Overview. CRS Report for Congress. – Wash. – 2004. – P. 1-3.

240

Однако никакие выплаты на основании такого закона не производятся. Для этого необходимо принятие билля об ассигнованиях, где казначейству дается распоряжение о выделении соответствующих денежных сумм. Оба указанных законопроекта передаются на подпись Президенту, который может их отклонить1.

Рассматривая вопрос о бюджетных полномочиях Президента и Конгресса, необходимо сказать несколько слов об импаундменте — отказе Президента расходовать деньги, выделенные по закону Конгрессом. С 1974 г. определен следующий порядок разрешения подобных конфликтов. Президент должен обратиться к Конгрессу со специальным посланием, в котором разъясняются причины, повлекшие отказ от использования либо приостановку расходования ассигнованных средств. Преодолеть «саботаж» Президента Конгресс может, одобряя оспариваемые ассигнования посредством принятия нового билля2.

Основной задачей бюджетного процесса является обеспечение баланса между доходной и расходной частью бюджета.

Законодательство Соединенных Штатов устанавливает жесткий порядок прохождения бюджета, что дает возможность стабилизировать всю сферу бюджетно-финансовых отношений. Впрочем, следует отметить, что такое происходит нечасто.

Общая схема бюджетного процесса закреплена Законом о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом 1985 г. и включает несколько стадий.

Проект бюджета вносит в Конгресс Президент. Готовит проект Административно-бюджетное управление на основе заявок министерств и ведомств. Обычно составление бюджета проходит в обстановке ожесточенной борьбы за ассигнования между различными ведомствами и регионами. Проект совпадающей резолюции по бюджету сопровождается посланием Президента, в котором указываются направления бюджетно-финансовой политики и основные бюджетные показатели3.

Структура федерального бюджета установлена Законом о контроле за бюджетом и импаундменте 1974 г. Она включает следующие

1 Подробнее см.: Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Констиционная экономика. Учебник. – М., 2006.

2 См.: Fisher L. The Politics of Shared Power. Congress and the Executive. Wash. – 1993. – P. 66-68.

3 Подробнее см.: Heniff B. The Role of the President in Budget Development. CRS Report to the Congress. – Wash. – 2003.

242

регионов, министерств и ведомств, общественных организаций. Комитеты палат Конгресса США должны представить бюджетным комитетам свои оценки проекта бюджета, не выходя за рамки своей компетенции.

Вдокладах бюджетных комитетов Сената и Палаты представителей по проекту совпадающей резолюции должны быть отражены те показатели, которые установлены законодательством (в частности, сравнение оценок доходной части бюджета, общей суммы бюджетных расходов, займов и долговых обязательств, данных бюджетным комитетом и Президентом, и т.д.)1.

После принятия совпадающей резолюции по бюджету Конгресс переходит к обсуждению законопроектов об ассигнованиях. С 15 мая их обсуждение начинает Палата представителей, причем не позднее 10 июня Комитет Палаты представителей по ассигнованиям должен представить доклад по последнему законопроекту об ассигнованиях на следующий финансовый год. До 15 июня Конгресс завершает работу по согласованию текстов законопроектов, представленных палатами, и не позже 30 июня принимает их в последней редакции. Финансовый год в США начинается 1 октября2.

Вцелом законодательство позволяет Конгрессу сохранять весомые позиции в принятии бюджета и финансовых биллей. Он может опереться на широко разветвленную систему и мощный аппарат Государственного отчетного управления. Однако в последние годы роль Конгресса заметно упала, а отлаженная бюджетная система стала давать сбои.

Эти перемены были вызваны отказом Президента Дж. Буша от политики жесткого контроля за дефицитом бюджета. В отличие от прежней администрации Б. Клинтона, сумевшей к 1998 г. добиться профицита бюджета, все годы правления Дж. Буша были отмечены неуклонно возраставшим государственным долгом. И дело не только в огромных военных расходах США, но и в экономической политике Республиканской партии, предполагавшей, что уменьшение налогового бремени и сокращение государственных расходов на социальные нужды позволят оживить экономику. Однако ожидаемого чуда не произошло. Напротив, ситуация стала осложняться, что тут же сказалось на бюджетной системе в целом. В 2003 и 2005 гг.

1 Heniff B. Formulation and Content of the Budget Resopution. CRS Report for Congress. – Wash. – 2003.

2 См.: США: Конституция и законодательные акты. – С. 16-170. См. также: http://www.rules.house.gov.