153
Возможность реализации этой программы подтверждается заметным усилением правительств штатов, которые к началу 2000-х гг. обрели большую организованность и стали вести более активную политику в различных сферах общественной жизни. Многие штаты опережают федеральное правительство в защите прав человека и окружающей среды, в применении современных методов социальноэкономического регулирования.
В связи с этим нельзя не обратить внимания на экономические неудачи федерального правительства. Американская экономика утрачивает прежнее лидирующее положение. Все менее реальной становится перспектива выплаты колоссального внутреннего долга, подтачивающего основы экономического устройства США.
Наконец, в пользу доктрины «конкурирующего федерализма» свидетельствует и неуправляемый рост федеральной бюрократии, нередко выходящей из-под контроля и отстраненной от общественных интересов и нужд. Как отмечал профессор Т. Дай, «все правительства, включая демократические, опасны для общества» и могут превратиться в Левиафана при отсутствии не только конституционных гарантий, но и реальной конкуренции между уровнями власти1.
Только будущее покажет, насколько успешно завершатся попытки обеспечить сбалансированное развитие федеративных отношений, сдержать рост монополизации власти, повысить конкурирующую роль штатов. Нам же остается только констатировать появление новой весьма мощной тенденции, которая, безусловно, окажет существенное влияние на общественную жизнь США.
ГЛАВА V. ПРИНЦИП НАРОДОВЛАСТИЯ
Параграф первый. Роль государства
восуществлении народовластия
Впервоначальном тексте Конституции США один из важнейших принципов современного конституционализма — принцип народовластия — отражен крайне скупо. По сути, он нашел отражение только в тех нормах Конституции, которые касались республиканской формы правления в штатах и выборов Палаты представителей Конгресса США.
1 Dye T.R. American Federalism. Competition among Governments. Lexington. – 1990. – P. 1-3. См. также: Baker L.A. The Future of Federalism // New York Law School Law Review. – V. 50. – No. 3. – 2005-2006. – P. 699-714; Chemerinsky E. Reconceptualizing Federalism // New York Law School Law Review. – V. 50. – No 3. – 2005-2006. – P. 729-755.
154
По первоначальному замыслу Президент избирался посредством косвенных выборов коллегией выборщиков, а верхняя палата — Сенат — формировалась легислатурами штатов. С тех пор многое переменилось. Косвенные выборы Президента в современной политической практике фактически трансформировались в прямые выборы. Согласно XVII поправке к Конституции США (1913 г.) Сенат Конгресса США избирается непосредственно избирателями штатов. Новое содержание вложено конституционным толкованием в X поправку к Конституции США (1791 г.), согласно которой полномочия, не делегированные Соединенным Штатам, остаются за отдельными штатами либо народом. Эта норма, по сути, стала одной из важнейших конституционных гарантий народовластия в штатах.
Изменилась и роль государства. Если первоначально его основная задача заключалась в ограничении демократии, то впоследствии (с середины XX века) государство все чаще берет на себя функции по защите устоев демократической организации общества, обеспечивая проведение выборов, референдумов, иных форм народовластия.
Эти задачи возложены на избирательные органы, формируемые федерацией и отдельными штатами.
Федеральные органы
В Соединенных Штатах существует децентрализованная система организации и проведения выборов. Центральное место в ней занимает Федеральная комиссия по выборам.
Закон о федеральных избирательных кампаниях устанавливает, что в состав Федеральной комиссии по выборам входят по должности, но без права голоса секретарь Сената и клерк Палаты представителей (либо те лица, которых они назначат вместо себя). Остальные шесть членов Комиссии назначаются Президентом по совету и с согласия Сената. При этом Закон требует, чтобы не более трех членов Комиссии принадлежали к одной и той же политической партии.
При избрании членов Комиссии должны учитываться «опыт, честность, беспристрастность и здравый смысл» кандидатов. Они не должны занимать какие-либо должности в федеральных органах исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти, не должны заниматься какой-либо другой предпринимательской или профессиональной деятельностью либо быть на какой-либо иной службе. Члены Комиссии могут исполнять свои функции не более одного шестилетнего срока1.
1 United States Code. – Title 5. – Sec. 5315.
155
Комиссия избирает из своих членов (за исключением секретаря Сената и клерка Палаты представителей) председателя и заместителя председателя на срок в один год. Через год он должен быть переизбран и не может занимать эту должность в течение оставшегося срока своих полномочий1.
Такой порядок формирования Федеральной комиссии по выборам обеспечивает высокую степень ее независимости от других органов власти, политических партий и общественных объединений.
Комиссия в основном наделена функциями нормативного регулирования и контроля за соблюдением федерального законодательства. В этих целях ей предоставлено право: издавать нормативные акты, необходимые для реализации федерального законодательства; утверждать соответствующие формы документов; высказывать консультативные мнения по вопросу применения федерального законодательства; требовать, издавая специальные или общие приказы, от любых лиц представления под присягой письменных отчетов и ответов на поставленные Комиссией вопросы; требовать дачи свидетельских показаний и представления любых документов, относящихся к сфере ее компетенции; возбуждать в судах иски от имени Комиссии по фактам нарушения федерального законодательства; проводить расследования и слушания; информировать правоохранительные органы о нарушениях федерального законодательства2.
Роль Федеральной комиссии по выборам особенно заметна в вопросах обеспечения избирательных прав граждан и контроле за финансированием предвыборных кампаний.
Помимо Федеральной комиссии по выборам, в организации выборов участвуют многие другие общесоюзные органы: Администрация национальных архивов и документов, Служба управления кадрами США, Бюро переписи населения США, Генеральный атторней США, федеральные суды и т.д.3
Впрочем, основная нагрузка по организации и проведению федеральных и региональных выборов ложится на избирательные органы штатов. Поэтому остановимся на этом вопросе подробнее.
1 United States Code. – Title 5. – Sec. 437с.
2 United States Code. – Title 5. – Sec. 437d.
3 Подробнее см.: Лафитский В.И. Правовое регулирование президентских выборов в США. – М., 2004.
156
Системы избирательных органов штатов
Система избирательных органов каждого из штатов имеет свои особенности. Но в целом между ними много общего, что объясняется рядом факторов: наличием единой двухпартийной системы, политическими традициями, жестким контролем за соблюдением требований федерального законодательства. Поэтому ограничимся одним примером — системой избирательных органов штата Джорджия.
Ее возглавляет Совет по выборам штата (State Election Board). В состав Совета входят по должности Секретарь штата, один член комиссии, назначенный в нечетный год большинством голосов Сената Генеральной Ассамблеи штата, один член комиссии, назначенный в нечетный год большинством голосов Палаты представителей Генеральной Ассамблеи штата, а также по одному представителю от каждой политической партии.
Представители от политических партий назначаются в состав Совета по выборам штата губернатором по представлению исполнительных комитетов партий.
Члены Совета избираются (назначаются) на двухлетний срок. Председателем Совета по должности является Секретарь штата. Кворум, необходимый для принятия решений, составляют три члена Совета.
Избирательный кодекс штата Джорджия закрепляет следующие полномочия Совета:
контролировать и координировать работу аппарата Секретаря штата, суперинтендантов, регистраторов, заместителей регистраторов, должностных лиц избирательных участков, а также других должностных лиц;
принимать такие решения и правила, которые соответствуют закону и которые содействуют честному, законному и надлежащему порядку проведения праймериз и выборов;
публиковать и предоставлять при необходимости соответствующим должностным лицам копии всех законов, посвященных праймериз и выборам, с предметными указателями, а также относящиеся к ним и сохраняющие правовую силу решения и правила;
публиковать и распространять среди избирателей популярные брошюры, в которых дается толкование и объясняется практика применения законов о праймериз и выборах;
расследовать факты мошенничества и неисполнения требований норм права при проведении праймериз и выборов и информировать о нарушениях законов о праймериз и выборах соответствующих
157
окружных атторнеев, чтобы они провели дальнейшее расследование и привлекли к ответственности виновных;
давать такие рекомендации Генеральной Ассамблее, которые она сочтет желательными для организации и проведения праймериз и выборов;
предпринимать такие «иные действия, которые соответствуют закону и которые, по мнению Совета, содействуют честному, законному и надлежащему проведению праймериз и выборов»1.
Достаточно весомые полномочия в организации выборов предоставлены Секретарю штата. Он, в частности, должен:
утверждать образцы петиций о выдвижении кандидатов, формы бюллетеней и других документов;
получать заявления о регистрации политических партий и органов;
проверять достаточность подписей под петициями о выдвижении кандидатов и регистрировать кандидатов;
удостоверять официальные списки кандидатов от политических партий;
предоставлять низовым избирательным комиссиям бланки всех документов, включая протоколы подсчета голосов, удостоверения, заявления для голосования по почте, тексты присяги и т.д.;
получать от низовых избирательных комиссий протоколы подсчета голосов и подводить итоги голосования на праймериз и выборах;
осуществлять иные полномочия, возложенные на него законом2. Следующие звенья системы избирательных органов штата — избирательные комиссии графств, которые формируются Генеральной ассамблеей (по каждому из графств она принимает отдельный закон об учреждении избирательной комиссии). Избирательные комиссии графств выполняют функции суперинтендантов. В частности, они
наделены правами:
получать петиции от избирателей, совета регистраторов, исполнительного комитета политической партии графства и принимать решения по вопросу разделения, пересмотра деления, изменения либо объединения избирательных участков;
получать петиции о выдвижении кандидатов и принимать по ним решения;
готовить и публиковать все извещения и объявления, касающиеся проведения праймериз и выборов;
1 Election Code of Georgia. – Article 21-2-31.
2 Election Code of Georgia. – Article 21-2-50.
158
выбирать и оборудовать места для голосования на праймериз и выборах;
хранить и поддерживать в надлежащем состоянии используемое для целей проведения выборов оборудование любого вида, включая кабинки для голосования, ящики для бюллетеней и обеспечивать бюллетенями и всеми иными документами, необходимыми для проведения праймериз и выборов;
назначать должностных лиц избирательных участков и всех других должностных лиц, которые будут участвовать в организации праймериз и выборов;
принимать и распространять такие решения, правила и инструкции, которые необходимы для руководства деятельностью должностных лиц избирательных участков, технических сотрудников, обеспечивающих работу машин для голосования или регистрации голосов, и поведения избирателей на праймериз и выборах;
инструктировать должностных лиц избирательных участков, а также других лиц по тем обязанностям, которые на них возложены;
получать от должностных лиц избирательных участков протоколы голосования на всех праймериз и выборах, осуществлять подсчет голосов и удостоверять по возможности в кратчайшие сроки результаты праймериз и выборов;
официально объявлять результаты всех праймериз и выборов, проведенных в графстве;
ежегодно готовить проект бюджета расходов на выполнение функций по проведению выборов;
исполнять другие полномочия, предписанные законом1.
Низовое звено избирательной системы штата — избирательные участки. В каждом из них создается совет, в который входят главный управляющий (председатель совета) и два заместителя управляющего. Члены совета назначаются избирательной комиссией графства таким образом, чтобы в совете избирательного участка ни одна из политических партий не имела большинства голосов. При каждом совете формируется вспомогательный аппарат, который состоит из секретарей, назначенных избирательной комиссией графства2.
Характеризуя систему органов, отвечающих за организацию и проведение выборов, следует отметить, что в целом она плохо структурирована, что нередко приводит к сбоям в организации выборов.
1 Election Code of Georgia. – Article 21-2-70.
2 Election Code of Georgia. – Article 21-2-90.