258
К межправительственным функциям легислатуры относится работа по координации деятельности органов федерации и штатов, отдельных штатов между собой и, наконец, между центральными и местными органами власти самого штата по различным вопросам экономики, политики и права.
В заключение необходимо еще раз обратить внимание на определенное повышение политико-правового статуса легислатур, отраженное в совершенствовании организации представительных органов и расширении их функций. В механизме разделения властей наметились изменения в соотношении сил между законодательной и исполнительной властью. Потенциал, накопленный легислатурами, позволяет повысить роль представительных органов, но в условиях современного развития общества этого не происходит. Основные рычаги власти остаются по-прежнему в руках администрации, ревниво защищающей свои позиции от законодателей.
Роль губернатора
Согласно принципу разделения властей функции исполнительной власти включают исполнение законов и строгое следование политике, сформулированной законодателем. Однако в действительности роль исполнительных органов далеко выходит за рамки, отведенные им конституцией.
Во главе исполнительной власти штата стоит губернатор, чьи полномочия в наиболее полной форме могут быть раскрыты только в контексте тех ролей главы штата, главы исполнительной власти и верховного законодателя, которые закреплены за ним конституциями штатов.
Наиболее значительные полномочия принадлежат губернатору как главе исполнительной власти. На него возложена обязанность обеспечивать «должное исполнение законов» и осуществлять контроль за деятельностью административного аппарата. Губернатор наделен следующими формами контроля: правом требовать от должностных лиц отчета, правом смещать с должности и правом определять и формулировать статьи бюджета. Причем последнее полномочие и поныне остается наиболее эффективным средством воздействия. Согласно конституциям все предложения по бюджету должны быть сведены воедино главой исполнительной власти, который представляет их в обобщенном виде легислатуре штата. Вопрос о том, какая сумма будет выделена тому или иному ведомству, определяется во многом самим губернатором либо его ближайшим
259
окружением, использующими это право для принуждения должностных лиц администрации к повиновению. Впрочем, здесь губернатору препятствует ряд обстоятельств. Во-первых, как уже было сказано, финансирование многих программ в твердо зафиксированной сумме предусмотрено в самих конституциях (в отдельных штатах до 50% всех денежных поступлений в бюджет)1. Во-вторых, усиление финансовых полномочий легислатур дает административным органам последнюю возможность апелляции непосредственно к законодателям. Однако и в этих рамках полномочия губернатора остаются значительными.
Самое весомое полномочие губернатора — участие в законодательном процессе: его многообразные формы закреплены непосредственно в текстах самих конституций. Основные законы предусматривают обязанность губернатора направлять в легислатуру доклады о положении дел в штате, в которых, по сути, содержится оформленная программа будущего законодательства. Кроме того, губернатор имеет право непосредственно обращаться к законодателям, направляя специальные послания, в которых он может предложить принятие законов или осуществление правительственных программ. В большей части конституций предусмотрено право губернатора созывать специальные сессии.
Особенно сильными являются контрольные функции губернатора. Во всех штатах ему предоставлено право вето, которое может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов. Во всех штатах, за исключением восьми, губернатор обладает правом выборочного вето, с помощью которого он может наложить запрет на отдельные статьи законодательных актов, не отклоняя их в целом (в 20 штатах выборочное вето может применяться к любым актам, в остальных только к финансовым). Конституции ряда штатов предусматривают право губернатора сокращать размеры ассигнований. В таких штатах, как Иллинойс, Массачусетс, Нью-Джерси и некоторых других, введена форма так называемого положительного вето, при котором губернатор возвращает легислатуре законопроект с поправками, которые, по его мнению, должны быть включены в его текст2. Если законодатели отвергнут предложения главы исполнительной власти, он может прибегнуть к обычному вето.
1 Финансирование определенных программ или государственных органов предусматривается и соответствующими законодательными актами, не подлежащими пересмотру при ежегодном утверждении бюджета.
2 The Book of the States. 1990 – 1991. – P. 157-159.
260
В целом применение вето остается самым мощным орудием в руках губернатора. Так, в Калифорнии с 1946 по 1974 г. законодателям ни разу не удалось преодолеть вето губернатора, в Нью-Йорке после 1877 г. легислатура впервые преодолела вето только через столетие — в 1976 г. В течение сессий 1986-1987 гг. губернаторы Калифорнии, Мэриленда и Нью-Джерси применяли вето, соответственно, в 457, 217 и 281 случаях и только в одном из них легислатурам этих штатов удалось его преодолеть1. Впрочем, в последние годы губернаторам приходится сталкиваться с большим противодействием со стороны легислатур. Так, в 2004 г. вето было преодолено в Алабаме (3 из 5), Иллинойсе (9 из 32), Гавайях (7 из 37), РодАйленде (9 из 30), Юте (2 из 6). Но наиболее впечатляющими были итоги деятельности законодательного собрания Южной Каролины. В этом штате губернатор применял вето 18 раз, и в 16 случаях законодатели его отклоняли. В остальных штатах, в том числе в Мериленде, где в 2004 г. вето применялось 154 раза, попытки преодолеть его были безуспешны2.
Таким образом, в руках губернатора находятся важные рычаги, приводящие в движение процесс законотворчества. Это определено не только конституционными полномочиями губернатора, но и его положением как лидера партии, представителя избирательного корпуса и т.п.
Достаточно весомые полномочия принадлежат губернатору и как главе штата. Он официально представляет штат на переговорах с федеральными властями и органами власти других штатов; в большей части штатов он наделен правом помилования или отсрочки исполнения приговоров. Губернатор выступает в качестве главнокомандующего, имея право замещать вакансии в составе милиции штата и призывать ее во время забастовок, стихийных бедствий, вторжения иностранных армий и внутренних беспорядков.
* * *
Как мы могли убедиться, на уровне отдельных штатов система разделения властей также не обеспечивает равноправного положения законодательной и исполнительной ветвей власти. Губернаторы штатов, как и Президент США, концентрируют в своих руках основные механизмы правления, нарушая тот баланс сил, который формально установлен в конституциях. Подобный перекос, вне всякого
1 The Book of the States. 1988 – 1989. – P. 116-118. 2 The Book of the States. 2005 Edition. – P. 168-169.