252
по названию и определенному сходству с судопроизводством может считаться судом. По сути — это «политический процесс», цель которого отстранить от должности лиц, виновных в совершении преступлений, что не освобождает их от ответственности в общем судебном порядке. В истории США Сенат лишь в 16 случаях выступал в роли суда импичмента. И только в 7 из них были вынесены обвинительные вердикты. И все же преуменьшать значение этого института не стоит. В 1974 г. угроза импичмента заставила Р. Никсона уйти в отставку. Инициирование импичмента против Президента Б. Клинтона подорвало доверие избирателей к Демократической партии1. К тому же в последние годы отчетливо проявилась тенденция к более частому его применению. В порядке импичмента в 1986 г. Сенат отстранил от должности окружного судью Г. Клейборна за неуплату налогов, в 1988 и 1989 гг. настал черед еще двух окружных судей — Э. Гастингса и У. Никсона, отстраненных от должности, соответственно, за уголовное преступление и за лжеприсягу перед большим жюри2.
Такие механизмы и средства контроля законодателей за деятельностью исполнительной власти, разумеется, не способны возродить прежнюю роль Конгресса. В связи с этим примечательны слова сенатора Матиаса, который в 1986 г. следующим образом оценил механизм разделения властей: «Мы теряем смысл каждого существенного свойства федеральной системы организации власти — разделения, равенства и сотрудничества ветвей власти... — которые являются жизненной основой всей конституционной модели»3.
Итак, изменения в политической системе США подтвердили такие общие закономерности развития современного государства, как усиление исполнительной и падение роли представительной власти.
Модель вторая. Разделение властей в штатах
Роль легислатур
Согласно конституциям, центральное место в структуре политической власти занимают легислатуры — представительные органы, формально наделенные наиболее широкими правами и возможностями
1 Палата представителей проголосовала за привлечение Б. Клинтона к импичменту 19 декабря 1998 г. Но Сенат в ходе слушаний дела (с 7 января по 12 февраля 1999 г.) статьи обвинения отклонил.
2 См.: Rotunda R., Nowak J. Op. cit. – V. 1. – Pocket part. – P. 136-137. 3 Washington Post, December 11, 1986, A21.
253
по управлению внутренней политикой штатов. Тем не менее реальный механизм разделения властей отводит им более скромное место. Еще сравнительно недавно (1950-1960-е гг.) в американской литературе говорилось о практически полном падении роли легислатур, низведении их до положения некомпетентных, безвластных, дурно организованных органов1. Отчасти эта оценка справедлива и в наши дни, несмотря на то, что в штатах за последние 30 лет проведены крупные реформы законодательной власти. В настоящее время легислатуры все более активно участвуют в управлении внутренней политикой, активизируют контроль за деятельностью исполнительных органов. Но утверждать вслед за американскими авторами, что законодатели стали «творцами» политики штатов, еще преждевременно.
Роль легислатур в системе разделения властей раскрывается в тех функциях, которыми наделяют их конституции. По несколько упрощенной схеме их можно представить в следующем виде: 1. Принятие законов; 2. Утверждение бюджета; 3. Формирование аппарата исполнительной и судебной власти; 4. Контроль за деятельностью правительственного аппарата; 5. Осуществление квазисудебных полномочий; 6. Регулирование межправительственных отношений.
К этому перечню следует добавить те функции, которых нет в конституциях, но которые во многом определяют фактическую роль легислатур: представительство партий, социальных слоев и групп, общественных и профессиональных организаций; участие в формировании общественного мнения; определение политической линии развития и т.д. Наконец, истинное положение легислатур в системе разделения властей зависит от их реальных возможностей, обусловленных, в частности, наличием сильного руководства, достаточной информированностью по вопросам управления, применением определенных технических средств, совершенствованием вспомогательных органов и наличием прочной финансовой базы. Рассмотрение этих вопросов выходит за рамки, которые необходимы для исследования конституционного механизма разделения властей. Поэтому, упомянув их, мы ограничимся описанием только формально-юриди- ческих функций легислатур.
1 Основанием для подобных утверждений служили не только конституционные нормы, жестко ограничивающие возможности законодательных органов, но и многочисленные примеры практического бессилия и некомпетентности легислатур штатов.
254
Основной функцией легислатур является принятие законодательных актов, которые должны пройти следующие стадии законодательного процесса: 1. Законодательная инициатива; 2. Рассмотрение законопроекта в постоянных комитетах палаты — инициатора законопроекта или в совместных комитетах легислатуры; 3. Принятие законопроекта первой палатой; 4. Принятие законопроекта второй палатой; 5. Рассмотрение законопроекта согласительным комитетом обеих палат в случае разногласий или несовпадения текстов законопроекта, принятых обеими палатами; 6. Окончательное одобрение палатами согласованного текста законопроекта; 7. Передача законопроекта на санкцию губернатора; 8. Санкционирование законопроекта или его отклонение; 9. Преодоление вето губернатора квалифицированным большинством депутатов; 10. Вступление законопроекта в силу.
Законодательный процесс в штатах во многом соответствует той модели, которая сложилась в Конгрессе США. Поэтому мы можем, не останавливаясь на нем подробно1, отметить лишь одно обстоятельство, которое имеет прямое отношение к механизму взаимоотношений законодательной и исполнительной власти. Практически на всех стадиях законодательной деятельности ощущается мощное влияние администрации штата, которая не только определяет в основных чертах программу законодательной деятельности, но и жестко контролирует весь процесс прохождения законопроектов.
Правда, в последние годы в политическую практику внесены коррективы. Повышается роль комитетов легислатур, выступающих чаще, чем ранее, инициаторами законодательства. В немалой степени этому способствует их лучшая оснащенность вспомогательным аппаратом и техническими средствами. Следует отметить и такое существенное нововведение, как законодательные советы, функционировавшие во многих штатах. Впервые законодательный совет был создан легислатурой Техаса в 1949 г. В настоящее время в его состав входят лейтенант-губернатор, спикер Палаты представителей, шесть сенаторов, назначенных лейтенант-губернатором и шесть членов Палаты представителей, из которых один входит в состав Совета по должности (председатель комитета по делам администрации), а пять членов назначаются спикером Палаты представителей2.
1 См. также: Касаткина Н.М. Законодательные органы штатов в США: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – М., 1971; Крылов B.C. США: федерализм, штаты и местное управление. – М., 1968. – С. 161-169.
2 htpp://www.tlc.state.tx.us.
255
Вфункции законодательных советов входит проведение координационных работ по сбору информации, анализу и обобщению практики, планированию работы легислатуры и выдвижению предложений по проведению необходимых реформ. К работе законодательных советов привлекаются специалисты. Достаточна финансовая база этих органов. В настоящее время трудно оценить роль законодательных советов. В большей части штатов они тесно сотрудничают с исполнительной властью и, по сути, являются одним из каналов ее влияния на законодателей. В других — законодательные советы противостоят губернатору и его аппарату (чаще всего при разделенном правлении) и выдвигают иные решения политических и правовых проблем.
Позиции легислатур, самостоятельность и независимость представительных органов в законодательной деятельности в целом усилились. Но строить какие-либо далеко идущие прогнозы на будущее не стоит. Как и прежде, роль главного законодателя принадлежит губернатору, и вряд ли он утратит преобладающее влияние в этой сфере. Речь в данном случае должна идти скорее о стремлении обеспечить большую эффективность законодательного регулирования при более полном учете различных точек зрения, не ограниченных, как это было раньше, инициативами только исполнительной власти.
Одна из наиболее важных функций легислатур — принятие бюджета и финансовых программ. Основную роль в их разработке по-прежнему играет исполнительная власть, но в последние годы и в этой области происходят перемены, выраженные преимущественно
всовершенствовании бюджетного процесса и усилении форм контроля за финансовой деятельностью администрации. Все большее число штатов приближаются к модели, действующей в Колорадо, Нью-Мексико, Техасе, чьи легислатуры самостоятельно определяют многие вопросы финансовой политики.
Вэтом законодателям способствуют лучшая техническая оснащенность, более широкое участие постоянных комитетов в разработке финансовых программ, принятие бюджетов на «нулевой основе», что значительно упрощает составление бюджета и контроль за его исполнением, и, наконец, переход аудиторов (ревизоров) из структуры исполнительной власти в подчинение легислатурам.
Но преувеличивать значение указанной тенденции также не стоит. Как и прежде, в руках администрации сосредоточены все нити, приводящие в действие механизмы финансовой политики. В конечном счете перемены в этой области сведены главным образом
256
к совершенствованию форм контроля законодателей за процессом принятия и исполнения бюджета.
Легислатуры сегодня играют незначительную роль в формировании органов исполнительной и судебной власти. Формируются они преимущественно губернатором или электоратом. Правда, в отдельных штатах полномочия легислатуры достаточно прочны. Так, следуя федеральной модели, некоторые конституции (например, в Мэриленде, Мичигане, Нью-Джерси) предусматривают утверждение сенатом предложенных губернатором назначений. В Вирджинии и некоторых других штатах назначения должны получить санкцию обеих палат легислатуры. И только в трех штатах законодатели формально сохранили за собой властные полномочия. Легислатуры Мэна, Нью-Гемпшира и Теннеси назначают казначея, аудитора, некоторых других должностных лиц. Тем не менее на практике они почти всегда утверждают рекомендации губернатора1.
В последние годы заметно усилился контроль легислатур за деятельностью административного и судебного аппарата. Одна из наиболее оригинальных форм контроля — широкое применение законов, автоматически прекращающих деятельность административных ведомств, образованных на основе статутов, через определенные, установленные в них сроки — 4, 6 или 8 лет (sunset laws — «законы заката солнца»). Суть этой формы контроля заключается в том, что соответствующие органы управления должны быть распущены, если к моменту истечения срока действия статута не издан новый акт, продлевающий их полномочия. Таким образом, само существование многих звеньев исполнительной власти зависит от воли законодателей, что вынуждает администрацию более осторожно и внимательно относиться к запросам и требованиям легислатур. Практика применения «законов заката солнца» в разных штатах различна. Однако в целом эффективность их невелика ввиду решительной оппозиции со стороны огромного бюрократического аппарата штатов2.
Заслуживает внимания также тенденция к расширению сферы контроля за ведомственным нормотворчеством, когда законодатели сами, не дожидаясь судебной власти, решают вопрос о соответствии актов делегированного законодательства конституции и статутам штатов. В этой форме контроля основная роль отведена постоянным комитетам палат или объединенным комитетам
1 В данном случае законодатели сознательно стремятся к усилению управленческих и контрольных полномочий губернатора.
2 The Book of the States. 1990 – 1991. – P. 183-186.
257
легислатур по надзору за законностью административных правил, созданным во многих штатах. Функционируют они следующим образом. В ряде штатов указанные комитеты имеют право приостановить действие подзаконных актов и вынести этот вопрос на рассмотрение легислатуры. В свою очередь, легислатура может предложить органу управления издать необходимый акт, внести изменения в уже действующие правила, отменить административное правило (в Орегоне легислатура вправе это сделать простой резолюцией, не подлежащей вето со стороны губернатора) и, наконец, самостоятельно внести в дефектные акты те изменения, которые законодатели сочтут необходимыми1.
Применение законодательного контроля за ведомственным нормотворчеством вызывает критику и обвинения в нарушении конституционного принципа разделения властей. До настоящего времени суды еще не определили его конституционность, и само существование этой формы контроля находится под угрозой.
Кратко рассмотрим две следующие функции законодательной власти, которые не играют заметной роли в определении действительного политико-правового статуса легислатур.
Квазисудебные функции легислатур заключаются в праве «судить» о квалификации и поведении законодателей и проводить суд импичмента в отношении виновных должностных лиц. Формула импичмента немногим отличается от той, что предусмотрена федеральной Конституцией2. Обвинение выдвигает палата представителей, решение по этому вопросу принимает сенат большинством в две трети голосов. Впрочем, как и на федеральном уровне, процедура импичмента в штатах редко приводится в действие. Так, в 1970-е гг. во Флориде дважды проводился суд импичмента по обвинению двух судей штата. В обоих случаях они были оправданы, при этом общие расходы превысили четверть млн. долл.3 Более широко процедура импичмента стала применяться в последние 20 лет. Так, в 1987 г. в порядке импичмента был смещен губернатор Аризоны. Угроза импичмента вынудила подать в отставку губернаторов Аляски (1993 г.), Арканзаса (1996 г.), Аризоны (1997 г.) и Нью-Джерси (2004 г.)4.
1 Ibid. – P. 179-182.
2 Только в одном штате – Орегоне – Конституция не предусматривает при-
менение импичмента. См. The Book of the States. 2005 Edition. – P. 229. 3 См.: Berman D.R. State and Local Politics. – Boston. – 1981. – P. 167. 4 The Book of the States. 2005 Edition. – P. 198.