103
Р. Джексон писал: «В обществе, в котором быстрые изменения имеют тенденцию к разрушению равновесия, Суд, не превышая своих ограниченных прав, должен стремиться к поддержке той великой системы балансов интересов, которые лежат в основе нашей свободной формы правления... К числу основных можно отнести балансы интересов, во-первых, между исполнительной властью и Конгрессом, во-вторых, между центральным правительством и штатами; в-третьих, между отдельными штатами; в-четвертых, между властью, как федеральной, так и отдельных штатов, и свободой граждан либо между правлением большинства и правами каждой личности»1.
В этой оценке обращает внимание сама постановка вопроса об обеспечении баланса интересов, который не может быть решен при догматическом восприятии текста Конституции либо абсолютизации ее норм. Средством достижения разумного и сбалансированного сочетания различных интересов служит такое толкование конституционных норм, которое обеспечивает их эластичность и гибкость. В частности, признание того или иного принципа не исключает, а, напротив, предполагает наличие определенных исключений и оговорок, которые устраняют либо сглаживают противоречия и конфликты, угрожающие общественным устоям.
«Социологическое толкование» заметно раздвинуло рамки Конституции, что нередко вызывает отторжение у многих судей Верховного суда США, не склонных принимать на себя функции «конституционного конвента, заседающего изо дня в день»2.
Эта тенденция, наметившаяся еще в период «суда Бергера», судя по всему, стала господствующей на рубеже XX и XIX столетий. Верховный суд США более осторожно подходит к приемам конституционного толкования, постепенно вырабатывая собственные подходы на основе сочетания «механистического» и «конструктивного» видения Конституции США при очевидном перевесе первого из них3.
Толкование конституций штатов
Так же как и федеральная Конституция, конституции штатов обретают свое правовое значение в основном через судебное толкование. Формы толкования Конституции США и конституций штатов
1 Jackson R. The Supreme Court in the American System of Government. – Cambridge. – 1955. – P. 31.
2 Griswold v. Connecticut, 381 U.S. 479 (1965).
3 В связи с этим следует подчеркнуть, что в целом позиция Верховного суда не встречает каких-либо возражений со стороны как радикалов, так и консерваторов.
104
имеют много общего, но вместе с тем между ними есть существенные различия.
На судебное толкование большей части конституций штатов заметный отпечаток накладывает то обстоятельство, что их предписания отличаются крайней детализированностью, не оставляющей простора для широкого судебного толкования. Тем не менее основная часть конституционных норм в процессе правоприменения обретает особую прецедентную форму, в которую зачастую вкладывается иное содержание, далекое от того, что имели в виду авторы конституций.
По характеру действия судебная практика классифицирует конституционные предписания на самоисполнимые и несамоисполнимые. Первые, как нормы прямого действия, подлежат непосредственной судебной защите и не требуют конкретизации со стороны статутного законодательства. Самоисполнимыми считаются положения биллей о правах в части прав и свобод личности.
Такие же качества судебная практика приписывает практически всем положениям основных законов, в которых четко определены права и обязанности граждан, компетенция государственных органов, в которых предусмотрено введение ограничений или запретов. По-разному решается вопрос, если конституция связывает вступление ее нормы в силу с принятием текущего законодательства. В случае, если такая норма закрепляет конкретное правовое предписание, судебная практика, как правило, признает ее «дремлющей» до принятия необходимого законодательного акта (например, положения конституций, обязывающие легислатуры при издании соответствующего законодательства освободить от налогообложения имущество, предназначенное для религиозных или благотворительных целей). Однако если суды сочтут, что конституционная норма может применяться непосредственно, за ней признается сила прямого действия даже тогда, когда конституция особо оговаривает принятие закона с целью определить порядок действия нормы и средства ее правовой защиты.
Несамоисполнимыми признаются те предписания основных законов, в которых нет четкой регламентации прав и обязанностей. По мнению судов, именно эти нормы должны быть конкретизированы в рамках текущего законодательства. Но подобных норм ввиду крайней детализированности большей части конституций немного. Остальные — признаются нормами прямого действия и, обретая в процессе правоприменения форму прецедента, жестко ограничивают компетенцию легислатур. Последние в этой ситуации могут регулировать правовые отношения лишь в тех рамках, которые
105
определены судебным, казуистическим толкованием. В этом уже заключено противоречие, лишающее конституцию определенных свойств как основного закона, закрепляющего начала и принципы правовой и политической организации общества.
По степени обязательности судебная практика выделяет два вида норм: императивные и директивные. Императивные нормы, обязывающие или запрещающие, должны строго соблюдаться теми лицами, к которым они адресованы (например, о порядке налогообложения). Директивные нормы допускают свободу усмотрения, нередко только указывая на возможность того или иного действия или принятия соответствующего акта. В судебной практике большая часть конституционных предписаний признается императивной. Причем нередко в текстах самих конституций содержатся указания на то, что нормы их императивны, если только иное не установлено отдельными положениями основного закона1.
В свое время известный теоретик конституционного права Т. Кули так определил должное отношение судов к конституции: «Не следует искать в конституции те положения, которые народ, принимая ее, рассматривал бы как нормы небольшой важности либо считал, что они недостойны включения»2.
Работа Т. Кули «Конституционные ограничения», изданная впервые в 1871 г., сыграла огромную роль в развитии американского конституционализма, оказывая прямое воздействие на судебную практику на протяжении не менее 60 лет. Требования строгого отношения к конституции, не допускающие малейшего отступления от буквы основного закона, преобладают в судебной практике и в наши дни. Об этом свидетельствуют многие решения судов. Так, например, решением по делу Сигельман против Мэнли от 2 ноября 1983 г. Верховный суд Алабамы отменил проведение референдума по проекту новой конституции штата на том основании, что она была разработана легислатурой, а не конвентом, как того требовала Конституция 1901 г.3 Сходная ситуация в свое время сложилась в Арканзасе, где в 1975 г. Верховный суд счел неконституционным проведение конституционного конвента, члены которого были назначены, а не избраны населением штата4.
1 Конституция Аризоны. – Раздел 32 статьи II; Конституция Северной Дакоты. – Раздел 21 статьи I; Конституция Юты. – Раздел 26 статьи I и т.д.
2 Cooley T.M. A Treatise on the Constitutional Limitations, Which Rest Upon the Legislative Power of the States of the American Union. – Boston. – 1927. – V. 1. – P. 159.
3 The Book of the States. –1984-1985. – V. 25. – P. 12. 4 Ibid. – P. 12.
106
Конституционное толкование, признающее большую часть конституционных норм самоисполнимыми и императивными, иными словами, не требующими конкретизации со стороны текущего законодательства и обязательными к исполнению в той форме, которая определена судебной практикой, ограничивает законодательную компетенцию. Однако подобное ограничение не было бы столь эффективным, если бы оно не дополнялось действием доктрин «подразумеваемых ограничений» и «подразумеваемых запрещений», которые определяют меру законодательного регулирования.
«Конституция не наделяет властью, а ограничивает ее». В этой сжатой формуле выражена суть позиции судов, которые нередко отказывали легислатурам в признании, на первый взгляд, очевидных и непосредственно вытекающих из конституционных норм полномочий. В свою очередь, это ставило авторов конституций перед необходимостью крайне детализированного описания всех аспектов предполагаемого решения, главным образом, социально-экономи- ческих вопросов.
Однако крайняя дробность конституционной регламентации, призванная оградить законодателя от абсолютного вето конституционного надзора, в конечном счете, вела к тому результату, которого стремились избежать авторы основных законов. Во многих случаях судебная практика признавала только те полномочия, которые непосредственно вытекали из закрепленных в конституциях норм. А чтобы получить возможность регулирования сходных общественных отношений, законодатели должны были обращаться к конституционной ревизии.
В последние годы суды столь строго не придерживаются доктрины «подразумеваемых ограничений». Но действие ее во многом определяет и сейчас характер конституционного толкования положений, регулирующих экономические и социальные отношения. Здесь судебная практика, как и прежде, руководствуется догмой общего права, жестко ограничивающей вмешательство государства в частноправовую сферу. Это же требование положено в основу доктрины «подразумеваемых запрещений», разработанной судами на базе XIV поправки к Конституции США и ряда положений биллей о правах конституций штатов.
Обе конституционные доктрины дополняют друг друга. Но если первая опирается на букву или, точнее, на отсутствие буквы в тексте конституции, то вторая имеет к ней весьма далекое отношение. Из текстуального анализа конституционных норм невозможно выявить
107
истинное содержание доктрины «подразумеваемых запрещений». В нее вложен особый смысл, близкий по духу к принципам общего права.
Рассмотрим, в какой мере ограничения, выведенные на основе толкования соответствующих положений биллей о правах и XIV поправки к Конституции США, применяются в сфере имущественных отношений. Такой выбор сделан не случайно, поскольку именно здесь наиболее отчетливо раскрывается значение в судебной практике доктрин и принципов общего права.
XIV поправка к Конституции США и аналогичные нормы конституций штатов, а также раздел 10 статьи I Конституции США (о запрете нарушать договорные обязательства) во многом абсолютизируют то правовое регулирование, которое дано общим правом в вопросах пользования, приобретения и отчуждения собственности. Фактически признаются только три формы вмешательства штатов в имущественные отношения: налогообложение, принудительное изъятие собственности для общественных нужд (eminent domain) и «инспекционные полномочия» (police powers)1.
Относительно налогообложения суды требуют, чтобы органы власти не допускали «откровенной дискриминации» при установлении ставок налогообложения, тем самым отказывая в санкции на введение особого режима для крупной собственности.
Право принудительного изъятия собственности допускается в том случае, если это необходимо для строительства дорог, улиц, зданий или для проведения общественно необходимых работ по водо-, газоснабжению и т.п., но только при том условии, что эти действия вызваны действительно общественной необходимостью. Этот вопрос в каждом конкретном случае контролируется судами, устанавливающими «должную и справедливую» компенсацию собственникам.
Третьей допустимой формой регулирования являются «инспекционные полномочия» или функции органов власти по обеспечению здравоохранения, морали, порядка, благосостояния и безопасности граждан (в различных штатах объем инспекционных полномочий, признаваемый судами, различен, однако указанный обобщенный перечень охватывает практически все аспекты этой проблемы). По поводу эффективности их применения вряд ли можно разделить те оптимистические надежды, которые американские авторы связывают с ними. Хотя в последнее время доктрина «инспекционных полномочий» довольно либерально толкуется судами, она так и не включает
1 Police powers — этот термин иногда переводится как «полицейские полномочия», что явно искажает природу данного института.